邵宗海／《國家統一法》已在研擬階段 從國臺辦發言人的迴應可知
● 邵宗海／澳門理工學院名譽教授
兩岸統一的問題，顯然已在最近兩岸關係紛擾之際露出擡面，官方立場一向甚具權威的《新華社》，就在12月16日國臺辦的例行的記者會上，探詢了是否可能推出《國家統一法》的問題？這在過經驗中是比較罕見的。
而國臺辦發言人朱鳳蓮顯然也見是有備而來，沒有否定有此立法趨向的可能不說，而且也非常堅定的搬出中華人民共和國《憲法》關於國家統一的規定說法，明確的回答「大陸堅決貫徹執行」。
▲大陸國臺辦發言人朱鳳蓮表示，大陸堅決貫徹執行《憲法》關於國家統一的規定。（圖／記者魏有德攝）
爲什麼事先沒有一點風吹草動的跡象，而竟由一向比較少見會去發問「尚未在中央決策層面已有政策傾向」的《新華社》來問？
在臺灣經驗來看：提出《國家統一法》的有無可能性，再包括了國臺辦發言人堅定的、而且不作拐彎抹角的直接回應，應該是確定這項可能會命名的《國家統一法》，已在研擬的階段。
以《國家統一法》反制美方《臺灣關係法》
其實《國家統一法》在名稱上，並不爲大陸民衆所陌生，早在2005年通過的《反分裂國家法》之前，這項法案並不是從這樣的名稱去思考的。
最初，在大陸已有很多學者提出以建立《國家統一法》的角度來解決臺灣問題。譬如說，建議北京應採「統一法」來反制臺灣制憲和美國的《臺灣關係法》。
前社科院臺研所副所長李家泉，在2004年5月接受香港文匯報訪問時就透露：自1996年開始，特別是1999年在臺北李登輝提出「特殊兩國論」以來，大陸對臺專家或學者不止一次提出《國家統一法》的設想；但由於多方面原因，一直未獲中共高層更多關注，不過，在胡錦濤及溫家寶領導班子上臺之後，在對臺工作方面似乎一直在考慮，醞釀更深入，更有效的政策與做法。
▲ 海報上引用大陸憲法關於國家統一的相關條文。（圖／翻攝微博國臺辦發佈）
在這些主張採取「統一法」概念的學者中，上海東亞研究所所長章念馳更是較早提出看法的一位。
他在2003年3月香港出版的《中國評論》期刊中就倡議制訂統一法。他說：我們應該加大對統一內涵的研究，應該不斷髮展統一理論，不斷對統一理論賦予新生命力，去制訂一部「統一綱領」，催生一部「統一法」，將涉及統一前後及每個階段的目標、任務、方法都加以合理規範，讓所有人都瞭解統一的好處及統一的步驟。
此外，在2004年2月，由上海國防戰略研究所主編的《國防戰略研究》雙月刊，2004年第2期刊載馬一篇由「超限戰」作者喬良與王湘穗兩位空軍大校聯合執筆的專文「多管齊下 分級施壓 抑獨促統」。他們提出「抑獨促統」等多項建議，第一條就是制訂《國家統一法》，內容主要是涵蓋法律條文明確對臺主張和對臺動武指標。
學者之外，人代會代表、武漢市教育局副局長周洪宇，亦在2004年9月向全國人大提出制訂「國家統一綱領」或「國家統一法」建議案，並提出「國家統一綱領」具體架構。
▲ 海報上引用大陸憲法關於國家統一的相關條文。（圖／翻攝微博國臺辦發佈）
溫家寶：制訂統一法 強制推動兩岸統一
重要的關鍵，還是在當時擔任總理的溫家寶。他於2004年5月9日，在倫敦訪問途中，會見了當地華僑與留學生時，迴應一位具有國際法背景的華僑單聲之建議時公開表示，北京將認真考慮制訂「統一法」。這是中共中央領導人首度正面迴應制訂統一法，以強制性的法律推動兩岸統一。
不過由於溫家寶這段談話並未經由《新華社》正式報導，因此他的談話只屬於對華僑建議的口頭回應，而不能定位在官方立場。
但是很快的就在溫的談話三天之後，國臺辦發言人李維一在2004年5月12日，迴應臺灣記者一項問題時就堅定表示：「有關促進祖國統一的，來自於各個方面人士與團體的建議，包括以法律手段來促進祖國統一的建議，中國政府都會認真的考慮並予以採納的」。
經過以上這樣的強調後，再加上人民網事後加強報導，大致可以確定中國官方已經對「統一法」的問題進入謹慎考量的階段。
雖然如此，國臺辦對「統一法」仍然充滿了敏感性，同年9月5日，發言人張銘清在面臨臺灣《中央社》記者訪問時，尚稱他根本不曉得有這個「統一法」版本，因此他無法就此做出評論。至於《國家統一法》的制訂進程爲何？張銘清則說，應以國務院總理溫家寶所說「認真考慮」爲準。
其實在溫家寶答覆「認真考慮」之後，中共當局實際上已在2004年5月至9月之間啓動了內部徵詢工作，對象包括大陸的涉臺與法律學者，甚至於人大常委也在諮詢之列，希望能徵得法案的可行性與合理性。
此外，爲求得法案在轉移到人代會正式立法之前，先能凝聚中共黨內高層決策人士的共識。因此，如何經由承辦單位的中央臺辦，循序將草擬的法案提交到中共對臺工作領導小組進行討論，最後得到政治局常委會的核可，就成爲《國家統一法》後來逐漸轉變成《反分裂國家法》最重要的程序及過程所在。
▲ 溫家寶在2004年公開表示，北京將認真考慮制訂「統一法」。（圖／取自新華網）
兩跡象證明《國家統一法》決策趨勢
有幾個跡象可以證明這樣決策的趨勢：
第一，具有中國全國人大法律委員會委員身份，也兼具人大常委的信春應，2004年5月21日在北京向香港媒體透露，人大正積極研究是否制訂《國家統一法》，對付任何「分裂國家」的行爲，該法除了適用臺灣，也適用於港澳。
這裡比較具有意義的是，信春應「統一法」的主要內容，已經開始針對分裂國家行爲做出反制，而不是規範國家整合的進程。
第二，一項自北京透露的訊息，顯示中共涉臺系統人員在2004年9月間，在北京懷柔召開對臺政策研討會，討論現階段中共對臺政策，會中達成兩項主要結論：制訂統一法，進行兩手準備。
會中並傳達現階段對臺工作，是以反獨爲主，這其中國臺辦「五一七」聲明更是現階段中共對臺工作綱領。
同時，消息人士並稱爲防止臺獨，中共制訂統一法是要以法律制約臺獨發展。
這項報導也透露出，擬定中的法案，即使名稱是「統一法」，內容也是「反獨」爲主。
▲ 人大常委信春應表示，人大正積極研究是否制訂《國家統一法》，對付「分裂國家」行爲。（圖／翻攝自CCTV）
由於中共中央各相關單位在研究定案時，向來不會公佈細節過程，可能在本文中就沒有辦法提供太多資訊，來說明到底後續的政策是如何演進？譬如說，中央對臺工作領導小組的建議案，是採統一法，還是反分裂法的名稱，到底選擇傾向的態度是如何？加上中共軍方到底態度又是如何？或者說，政治局常委會最後的決議，要採用「反分裂法」的動機與依據爲何在？可能就無法做出判斷。
不過從前面二個例子來分析，可以發現自溫家寶同意對統一法的制訂需要「認真考慮」之後，在大陸內部所有涉及或參與這項法案建議與草擬的人員，多數應是以「統一法」的名稱爲前提，去建構防止「分裂國家」行爲的法律。
▲ 《反分裂法》的構想源於《國家統一法》。（圖／視覺中國）
《反分裂法》改《國統法》不衝突
至於最後不用《國家統一法》而改用《反分裂國家法》名稱，可以從人民網與《新華網》分別引述一位署名林雙川在《半月談》這份刊物上所報導中共「中央對臺工作三大新動向」一文所提及的訊息，這篇報導說「全國人大啓動反分裂國家法的立法程序，是對『臺獨』份子推動『法理臺獨』的有效遏止，運用法律手段促進國家統一的意義十分重大」。
這篇報導尚補充說，以立法形式，以法律手段反臺獨，把臺獨、反分裂上升爲國家意志，大大提升了對臺政策的層次，拉開了依法反臺獨的序幕。
其實，現行的《反分裂法》本就源自於《國家統一法》的最早構想，因此把《反分裂法》改成《國家統一法》，不致於有法源或條文會產生「相互衝突」的現象。
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