李克聰／別人一帶一路，臺灣一路一「待」！
▲費時20年的桃園機場捷運是全國最長的捷運系統，橫跨3直轄市，串連高鐵、臺鐵與臺北捷運。
文／李克聰
千呼萬喚的桃園機場捷運線，終於在今天（2月2日）開始試營運，預計3月2日正式通車。總統蔡英文試乘後表示，機場捷運歷經多年努力，等待20年實在太久了，「我們一定要讓等待更值得！」
反觀中國大陸爲實踐「一帶一路」，積極向西鋪設鐵路進入歐亞核心，自2011年3月從重慶開出第一班車之後，中國大陸的中歐列車至今已開出40多條線路、連通14個歐洲國家。而2017年元旦，開往英國倫敦的中歐列車也正式通車了。
爲何大陸的軌道建設說蓋就蓋、說通車就通車，而臺灣的捷運卻遲遲生不出來？蔡總統說的「等待20年」是否值得？
首先回顧桃園機場捷運。早於1996年10月就開放BOT模式投標的桃機線，1998年由長生國際開發公司擊敗另外4家競標申請者得標，正式取得興建、營運之30年特許經營權。其規畫路線爲臺北捷運西門站至中正機場，全長35公里16個車站，建設成本爲800億、加上區段徵收約2千億。沿線共有6處市地重劃案及2處區段徵收、1千2百公頃開發案及1.9公里3個車站的林口支線。
然後來因資金、包商及周圍土地開發爭議等因素，興建時程一再遲延。最後於2002年改爲政府收回規畫與興建，但陸續又因承包商轉包、工程進度失控及號誌訊號系統異常等問題，導致工期一再延宕通車6度跳票。
如今，政府全力拚經濟，將加快推出4年總金額超過兩兆元的公共建設相關計劃。其中計劃包括捷運、鐵路立體化及輕軌等軌道建設。應如何掌握民衆需求，加速臺灣軌道建設的時程，必須從規畫設計、發包施工及監督管理等程序機制的調整與改善做起。
軌道建設的規畫設計，主要分成：先期規畫構想（可行性研究）及綜合規畫設計（實質規畫設計）2個程序。其中，可行性研究除了要配合都市發展計劃、評估比較各條興建路線的沿線土地開發效益、徵收情形、財務及風險評估外，還要和既有交通運輸系統做整合配套分析，最後確定出最優選的興建路線，才能進入「綜合規畫設計」程序。
此程序主要針對最優路線做更詳細的設計，同時進行都市計劃變更的準備作業，以及很重要但爭議最大的「環境影響評估」，待這些審查通過後，纔可進入到「施工前置作業」的階段，辦理都市計劃變更與編列預算進行細部設計。
最後，設計完成且預算到位，才能開始發包施工。一般而言，整個程序完成至少需耗時5年，加上5至10年的施工期，完工時間至少需10至15年。如遇爭議大的可行性研究，如臺北捷運是否延伸至基隆，從首次評估至今已20年了，但都還停留在「可行性研究」的階段。
▲中國大陸「一帶一路」從義烏到倫敦的中歐列車，於2017年元旦正式通車，沿途行經新疆、哈薩克、俄羅斯、白俄羅斯、波蘭、德國、比利時以及法國，再穿越英倫海峽最後抵達倫敦。（圖／視覺中國）
另一案例，就是交通部（鐵工局）自民國91 年起進行「北宜新線鐵路」的研究。此研究主要考量因素包括：既有鐵路線型不佳形成了運能瓶頸等，而且預估國道五號雪隧飽和後，需有新增路廊以轉移紓解其壅塞情形。
唯該計劃於民國95年經「環境影響評估」後，審議認定不應開發但可另提替代方案重新送審。也因此15年過去了，至今每逢假日，北宜鐵路運能瓶頸及雪隧塞車之苦，都還沒有適當的改善方案評估定案。未來2019年底蘇花改全線通車後，預估國道五號車流量將再明顯增加，會讓雪隧塞車雪上加霜，北宜花的「城際運輸」在耗費相當成本與時間後，仍無法有效改善。
面對以上的問題，建議政府爾後包括軌道建設的公共工程之規畫與設計，在可行性研究中就應確實分析該案衍生之各項爭議，以及推動的風險評估，並事前準確模擬環評通過的可能性。如爭議難以收斂，或推動風險與不確定性過大，就應另提其他可行性較高的替代方案，不要爲可行性研究而建議可行，以避免審議過程曠日廢時，而失去改善民衆交通問題之先機。
至於已預見的土地徵收爭議及環保問題，政府也應以更周全的規畫、採行新的環保施工技術，找尋確實可靠的監測環境影響方式，事前更應開放完整、客觀的態度，與民衆、環團溝通協調說明，儘量取得各方共識收斂爭議。如採BOT方式，就必須由政府針對該案之需求定位，決定適當的方向，再由招商團隊進行後續提案。以機場捷運、ETC及高鐵等案之BOT爲例，當初由招商團隊進行的規畫，正因無法依政府真正的需求定位，而增加許多執行上的困難，且浪費相當多的時間。
另在發包施工及監督管理方面，首先，工程預算得要編得合理充足。目前由於國庫困窘，加上公務員怕有圖利廠商之嫌，政府從上到下都以省錢、便宜的原則，制定普遍偏低的工程預算，然而，這會產生工期延宕、工程品質低落的嚴重問題。
其次，發包施工應儘量採最有利標，機捷的機電系統正因採最低標，導致搶標衍生出轉包不合理的問題。最後的施工監督管理，則應採顧問公司專業營建管理PCM（Professional Construction Management）方式，確實做好工程各階段之進度、成本及品質之管控。
機捷在施工期間因沒有規設工程進度檢核點，也是造成其一再延後完工通車的原因。至於以往評選廠商最有利標的審議弊端，與專業營建管理顧問公司、施工廠商及業主之介面管理協調不佳等問題，也要確實調整改善。
▲蘇花改觀音隧道南下段貫通。（圖／記者賴文萱攝）
因行政院目前推動30年軌道運輸計劃，各縣市首長都陸續開出軌道建設支票。建議中央應具備整體評估決策思維，考量各縣市軌道建設之定位與目標，以明確的時間與空間需求，還有財務的永續性，評估決策各項軌道建設之可行性與執行的優先順序，並要求各縣市提案時，必須研擬備用方案及配套的營運管理機制，以降低未來交通建設維護營運困難之衝擊。
當然，最關鍵的，就是交通政策執行要有持續連貫性，我們必須一起努力減少政黨對抗及民粹意識型態，以良性互動之對話溝通協調，取代惡性攻防及不當政治力介入的困境。
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●李克聰，逢甲大學運輸科技及管理系專任副教授，以上言論不代表本報立場。88論壇歡迎更多聲音與討論，來稿請寄editor88@ettoday.net
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