工商社論》年年提特別預算已成爲政府戒不掉的癮
依據我國預算法第83條的內容，爲因應國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事，行政院得於年度總預算外，提出特別預算。從字面上言，看似四平八穩；然而「緊急」、「重大」如何嚴謹界定，避免浮濫，令人關心。
檢視近二、三十年來之時間歷程，臺灣政府密集的提出特別預算，不但破壞預算籌編制度，割裂年度預算的完整性，扭曲政府收支全貌，且由於特別預算多以舉債方式融通，排除公共債務法等的規範，嚴重破壞財政紀律，這是一個嚴肅的問題。
預算法既然規範特別預算之提出，需具有特別性、重大性、緊急性，就不應經常性的提出，否則有名實不符之嫌。需要深切檢視的，近年來臺灣真處於多事之秋，需透過一連串特別預算緊急應變？還是政府抱持便宜行事心態，大開舉債方便之門？甚至有美化政府財務狀況之譏？由於特別預算實乃緊急應變權宜之策，不應年年提出；然若一年之內提出好幾個，顯示政府預算籌編、執行與考覈，大有可議之處。
從新古典總體財政理論言，經常性、恆常性政府支出，應以稅收支應；突發性、臨時性政府支出，若經由改變稅制、增加稅收因應，緩不濟急，故以舉債方式融通。由於舉債收入在性質上屬於未來稅收，從長遠言，需要從稅制變革及加強稽徵上增加收入，以期改善財政狀況。故而舉債只是降低政府財政融通之交易成本，不是白吃的午餐，必須慎重行事。遺憾的是，對政客言，爲了套取政治利益，卻讓後代子孫承擔成本，成爲白吃的午餐，難怪樂此不疲！
由今（2020）年4月監察委員的一份調查報告顯示，政府遷臺至2019年底，共辦理51次特別預算；其中自1998年修正預算法後，21年裡辦理了27次特別預算，平均每年一次以上，幾乎年年執行，甚至一年多達四次。且多有特別條例提供編列特別預算的法律依據。此種特別預算「常態化」現象，不但造成預算編列浮濫，甚至有「掛羊頭，賣狗肉」之嫌，有失「特別」應具有的意義。例如臺灣水災、風災頻仍，爲了有系統的持續防治，何不正常性、系統性的編入年度預算中呢？經常性的基礎建設亦然。
政府「常態化」透過特別條例編列特別預算，推其偏好原因，來自不同層面。從財源需求面觀察，關鍵問題在於臺灣近20年來租稅負擔率嚴重偏低，稅收佔GDP比率幾乎都在12％至13％之間徘徊，使得經常性收入不但不足以支應具資本性支出，甚至連支應經常性支出都顯得吃力，故而有將部分經常支出移列特別預算之嫌，有其不得不然苦衷。雖然政府所編制的109年度中央政府總預算，自88年度經過22年後，再度達到歲出入預算平衡，實非易事。然在此同時，由於經建、國防支出被法定義務性支出所排擠，推動前瞻基礎建設及新式戰機採購2項特別預算，仰賴舉債融通，甚至使得特別預算被質疑爲達成總預算平衡的工具，更加凸顯國家稅收不足問題。
從專屬法律面觀察，持續性公共建設計劃支出，可以循正途編入正常預算，爲何偏愛特別預算，堂而皇之以舉債融通，很重要的原因，在於透過特別法方式，排除公共債務法第5條第7項有關年度舉債流量管制，以及預算法第23條有關舉債收入不得充經常支出之用的規定。如此做法，當然違反財政紀律法的精神。例如扁政府5年5,000億「新十大建設」；馬政府4年5,000億「愛臺十二項建設」，蔡政府8年8,800億「前瞻基礎建設」，均是以特別預算方式破壞財政紀律。
從政治壓力面觀察，由於這些特別條例及特別預算，極大成份來自利益團體及選票壓力，政治屬性極強；基於現實利益的考慮，透過舉債來融通，讓沒有選票的後代子孫承擔成本，實乃其利之所在。且可規避較嚴謹的成本效益評估過程，製造時間上的緊迫性，企圖降低預算監督力道。
最後，爲期矯正特別預算「常態化」之偏頗現象，關鍵在於政府應追求國家整體財政的根本平衡；尤其是擴大稅基、增加稅收，推動稅制改革，提高租稅負擔率，增進稅收結構與經濟成長的良性互動關係，並且改進稅制不公平現象。同時須針對重大支出計劃，加強成本效益評估，透過滾動式檢討，停止缺乏效益的支出項目。這些纔是負責任政府的應有作爲。