高培勇：稅權不等於財權，央地財政關係改革核心在於“自主”

“與明年的重點經濟工作相伴而行的這一輪央地財政關係的改革是奔着增加地方財政的自主性而去的，重在自主，貴在自主，核心和靈魂在於自主。”談及央地財政關係改革，中國社科院學部委員、原副院長高培勇在 “中國財富管理50人論壇2024年會”上如是表示。

高培勇表示，今年中央政治局部署的“史上最大規模的地方政府債務化債方案”、中央經濟工作會議圍繞實施更加積極的財政政策而部署的措施以及在2024年全國一般公共預算支出總盤子中地方財政支出佔比高達85.28%，這些事實提醒我們，地方財政收支運行格局是否規範、是否健全，對於做好2025年經濟工作的重要性。

“地方收支格局的健全與規範又最終決定於央地財政關係格局的健全與規範。沒有央地財政關係格局的規範與健全，就談不上地方財政收支運行格局的規範和健全。”高培勇稱。

在他看來，圍繞落實中央經濟工作會議精神的央地財政關係改革，是以增加地方的自主財力，而非增加一般意義的地方財力爲導向的。這也說明，與明年的重點經濟工作相伴而行的這一輪央地財政關係的改革是奔着增加地方財政的自主性而去的，重在自主，貴在自主，核心和靈魂在於自主。

同時他還提到，從分稅制的角度來看，當前地方財政收支運行和央地財政關係層面存在一系列困難和挑戰以及矛盾和問題，如何將中央經濟工作會議所確定的增加地方自主財力與分稅制的健全和完善聯繫起來是關鍵。

他表示，全面落實分稅制的關鍵在於正本清源，迴歸常識，釐清分稅制的內涵和外延，有四個焦點需要關注：

焦點之一，分稅制並非分錢制。分稅制與分錢制的最大區別在於分什麼和何時分。分稅制分的是稅收要素，而分錢制分的是稅收收入。分稅制關注的是稅本、稅源和稅收之間的關係，從源頭入手。就目前的情況而言，分稅種也就是分稅源；而分錢制關注的是稅收收入的結果。

焦點之二，分級財政管理並非單級財政管理。對於像中國這樣的大國，實行分級財政管理是必要的，這要求堅持一級政府、一級預算、一級財政的原則。這意味着，我國的財政體制是實行分級管理，而不是隻有全國範圍內的一級財政管理。

焦點之三，轉移支付並非越多越好。在本年度財政預算的總盤子當中，28萬億的一般公共預算支出中，24萬億爲地方財政支出，中央財政本級支出僅爲4萬億左右。地方財政支出中的近12萬億，需要中央財政通過轉移支付來提供財源。這顯然是不合邏輯的。

就轉移支付的功能應當如何定位，高培勇表示，從基本理論和基本規律出發，轉移支付的功能定位有三個方面，中央財政通過“抽肥補瘦”的方式平衡區域發展、爲地方政府完成特定任務提供必要的資金以及對於地方政府完成符合中央宏觀調控意圖的事項給予獎勵。凡是超出這三方面功能的轉移支付，都可以進一步研究和商榷。

焦點之四，稅權不等於財權。稅權與財權的區別在於，雖然作爲一個單一制國家，稅權需要高度統一，但財權涉及收入與支出的調配權、組織權和平衡權，這些應當屬於分級財政管理的範疇。不可把稅權和財權混爲一談，認爲稅權高度統一就意味着財權也要高度統一，這顯然是一種誤解。

“從中央經濟工作會議提出的增加地方財政自主性的導向來看，從分稅制的內涵和外延而論，央地財政關係的改革旨在調動的是中央和地方兩個積極性，其落腳點和出發點在於增加地方財政的自主性，即增強地方財政的確定性、穩定性和可預見性。”高培勇表示。