盛鬆成：以“擠泡沫”而非“刺破泡沫”的方式解決房價過高問題

（圖片來源：IC Photo）

劉玉海/文、訪

安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏。一千多年前，詩人杜甫的這一美好願望，跨越時空，至今不衰。

中國大城市的房價何以會20多年持續上漲？中國的住房相關制度和政策，是否應該系統性重估？如何使國人走出當前被房價焦慮所牽引的社會情緒……日前，《經濟觀察報》就這一系列問題專訪了曾任中國人民銀行調查統計司司長、現任中歐國際工商學院教授的盛鬆成。

在本世紀初住房市場化進程開啓後不久房價上漲問題出現時，盛鬆成即注意到這一現象，持續發表房地產相關議題文章。他很早就提出“供需調控相結合”、“穩房價要穩預期”等觀點。他領銜的研究團隊新近出版的《房地產與中國經濟》（新版）一書，通過翔實的數據實證分析和理論研究，展現了房地產與中國經濟緊密而複雜的關係。

盛鬆成

訪談

房價高並不是缺土地，

而是土地制度、政策的問題

經濟觀察報：住房問題多年來一直備受各界關注，您的《房地產與中國經濟》一書，對房地產與經濟各方面的關係，做了詳實的實證研究。社會各界關注的中國房地產核心問題是：一、房價太高，並帶來一系列社會問題；二、儘管政府嚴厲調控，但一些城市的房價仍時不時冒出強勁上漲勢頭。爲什麼這20多年來，中國房價持續單邊上漲？是不是需要系統性反思對房地產的定位和相應的政策配套？

盛鬆成：嚴格意義上講，中國的房地產市場化是從“98房改”開始的。在此以前，都是單位分房。當然，“98房改”也有一個過程，有的地區早一點，有的晚一點。

中國這20年的房地產發展，我不大讚成用所謂的房地產週期來描繪。所謂週期，就是繁榮、衰退、蕭條、復甦的完整過程，整個週期可能是八年、十年，短的也要五年、六年。全世界房地產市場都有周期，但中國房地產沒有周期，從全國看，20多年來都沒有。中國的房價比較奇特，大多數城市一直在波動上升；房價平穩或下跌的時候比較少，而且下跌時間短、跌的幅度小，但下跌後報復性上漲很快。

“98房改”後，房價最早開始漲的是上海，大概2000年開始漲，一直平穩上漲，中間也有短期波動。北京比上海晚漲5年，大概2005年左右開始漲，但價格一下子就漲上來了，幾年之內幾乎翻了一倍。這和它晚漲、但是大家都已經看到這個趨勢都去買房子有關。

因爲產業發展、人口遷徙，以及醫療、教育、養老條件比較好，一二線城市、尤其是一線核心城市，這些年房價都漲得比較高。像上海這樣的城市，人口大量流進——現在上海常住人口約2500萬，產業結構比較齊全，服務業佔GDP比重超過70%；尤其是這次疫情以來，它在教育、醫療、安全、公共設施各方面的優勢，大家都看到了。所以，上海樓市吸引的不單單是上海的購買力，而是全國的購買力。上海的房價始終在漲。

深圳有個特點，土地太少。上海2500萬常住人口，土地面積6340平方公里，還要再去掉按要求不能做開發的1000多平方公里的崇明島；深圳1700多萬常住人口，土地面積不到2000平方公里；北京16000多平方公里，僅平原部分就跟整個上海差不多，但常住人口比上海少300多萬。所以總體講，北京房價高，並不是土地的問題——我們總說土地不夠，實際上不是——而是土地制度、政策的問題。

包括中國香港，也有很多土地沒開發利用。我們的土地拍賣制度，是學香港的，香港學英國，價高者得，地價越拍越高，房價自然不斷上漲。

再回到那個問題：爲什麼20幾年來中國房地產不存在典型意義上的週期，而是始終在漲價，到現在還在漲？一個重要原因是，沒有做到供需調控相結合，而是以需求調控爲主、供給調控爲輔，甚至不怎麼重視調控供給，城市人口增加很多，而土地供應增加較少。可以說，大城市需求端調控手段現在幾乎已經用到極致。

關於房價調控，我寫了不少文章。多年前，我主張以需求調控爲主，以減少購買。但後來因爲居民收入增長、舊城改造拆遷等，需求不停上漲，而供給相對來說少得多，我又提出供需調控相結合的觀點。

長期以來，我國房地產市場側重於需求調控，但長期效果並不明顯——需求調控的效果主要在於短期,供給調控則更加側重於中長期，且供給調控有助於穩定公衆預期。公衆對房價的預期，是決定房價的一個重要因素。所以，我一直呼籲要穩定房價預期。

現在國家房地產調控的政策，可以概括爲兩句話：“房住不炒”，“穩地價、穩房價、穩預期”。穩房價就要穩地價，因爲房價裡相當大的部分是地價——2015年後，大城市土地成本佔住房價格的比例平均爲40%；預期在房價上漲中，也起非常大的作用。

經濟觀察報：既然北京、上海這些房價高的城市不缺土地，爲什麼不增加住宅土地供應？

盛鬆成：土地供給有住宅土地供給、工商業土地供給，中國的住宅土地供應占比在主要國家當中是最低的。2016年，我國一線城市居住用地佔城市建設用地面積的比例平均約爲27%，而紐約則超過40%。

我國城市土地大量供應在什麼地方？商業和工業。在提出“去庫存”戰略時，我國商品住宅的去化週期約爲4.4個月（按照2013-2017年商品住宅年均銷售規模12.31億平米測算），目前約爲1.7個月。目前，一線城市住宅幾乎沒有庫存，新房都需要搖號排隊，出來就賣掉。而商辦用房庫存高企——上海的商辦用房去化週期高達110個月左右；北京、深圳相對低一點，但也是30個月、50個月上下。我國一線城市不合理的土地供應結構，造成了商業用房銷售的巨大壓力。城市用地結構有待改善。

這樣的情況與地方政府的GDP考覈有密切關係。商業用地、工業用地，會帶來持續的稅收收入和GDP增長。我國現在還沒房產稅——哪怕上海在試點房產稅，也收效甚微。因爲有很多制度上的規定，每年收不了多少稅，與土地出讓收入完全無法相比。所以，最近十多年，房地產供需調控相結合不夠，土地供應不夠，而需求不停增長。並且，單一的需求調控只能使人們的預期越調越高，本來不買的現在也買了，本來可以明年買、後年買的，今年也買了——因爲怕新的調控政策又下來。

目前，政策上已向供需調控相結合轉變：一方面在需求端通過各種手段嚴厲調控；另一方面，在供給端增加土地供應。今年《政府工作報告》對房地產供給調控是歷次政府工作報告中最突出的：“保障好羣衆住房需求。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，穩地價、穩房價、穩預期。解決好大城市住房突出問題，通過增加土地供應、安排專項資金、集中建設等辦法，切實增加保障性租賃住房和共有產權住房供給，規範發展長租房市場，降低租賃住房稅費負擔，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。”

不能通過收緊貨幣來抑制房價格上漲

經濟觀察報：對於中國房價高的歸因中，長期存在的一個聲音是，投機、炒房者推高了房價、且大量房屋空置，調控政策也往往針對的是需求。就您的研究來看，中國房市中投機/投資比重究竟佔多高？

盛鬆成：我們在今年新出版的《房地產與中國經濟》一書中，對投資需求有專門的研究。首先引用2018年12月21日中國家庭金融調查與研究中心公佈的《2017中國城鎮住房空置分析》的調研數據來做估計測算，2017年全國住房空置率爲21.4%，較2011年提高了3個百分點。從不同級別城市來看，一線城市住房空置率呈現下降趨勢，2017年爲16.8%，較2011年下降了1.1個百分點；二線城市和三四線城市均呈現上漲趨勢，2017年二者的空置率分別爲22.2%和21.8%，較2011年分別提高了4.4和2.8個百分點。另外，我們從居民資產配置的角度，測算全國的投資比例約爲9.91%。這兩種統計口徑存在缺口，主要原因是居民的改善用房（非投資）中也存在空置的情況。

對房地產來說，投資和投機是很難分開的。超配房地產是中國家庭的一大特色。這有兩個原因：一是我們投資渠道匱乏；二是和中國的傳統文化有關，都希望居有定所，不少家庭還擁有兩套及以上住房，這是觀念問題。

經濟觀察報：關於房地產價格持續上漲，還有一個經常被提及的觀點是，將其歸因於貨幣發行過多。但您在《房地產與中國經濟》中給出的解釋是：貨幣發行量是房價上漲的必要條件，但不是充分條件。

盛鬆成：貨幣數量影響所有商品的價格。貨幣一旦發行，流向並不明確。實際情況是，目前物價指數CPI並不高。特定商品的價格貴，主要是該商品的供求關係引起的，房地產價格也是這樣的。我分析過中國貨幣發行的歷史，也分析過很多城市的房價，中國廣義貨幣供應量M2增速較高的時期，不一定是房價上漲最快的時候。

舉個最簡單的例子：我國去年3月後M2增速都在10%以上，現在降低到8.3%。但一年前房價是平穩的，而最近房價上漲較快，這主要是房地產的供求關係失衡導致的。

再舉個例子，同一城市房價分化加劇。以上海爲例，2020年，黃浦區以均價15萬/平米位居各區榜首，青浦區等外環外區域均價則在3-6萬元上下；2015年房價大幅上漲前，兩個區域的均價分別在5萬和2萬上下。目前有些城市的房價還在下跌。顯然，這不是貨幣發行造成的。所以，不能通過收緊貨幣來抑制房價格上漲。收縮貨幣供應反而會傷及中小企業。有關監管部門現在出臺一系列政策，嚴防資金流入房地產，這是比較有效的宏觀審慎管理政策。總之，只有供需調控相結合，才能抑制房地產價格的快速上升。

通過“拐點”的方式把房價打壓下去並不可取

經濟觀察報：談到增加住宅土地供應，除了要考慮城市是否有土地，還受制於城市功能定位和總體規劃，所以能否真正增加土地供應，似乎是個很複雜的事？

盛鬆成：過去十幾年，供地的方法是拍賣，價高者得，所以土地價格越拍越高，“地王”頻現。2月26日，自然資源部有關負責人表示，重點城市要對住宅用地集中公告、集中供應，全年供地將不超過3次。該政策的主要目的是，通過穩地價來穩房價。

上海最近發佈第一批52塊住宅用地集中出讓公告，新競價規則主要是：在房價地價聯動機制下，合理設定地塊起始價、終止價和最高報價。報價低於中止價時，爲價高者得；若高於中止價，進入一次性書面報價環節，一次書面報價不得超過最高報價，並以最接近一次書面報價平均價的原則確定競得人。本批次商品住宅用地最高報價一般限定在起始價的110%。這就使得以後“地王”很難出現，也是對地價的一種限制。這一措施很好，我多年前就提出過類似的方法。

經濟觀察報：增加土地供應的另一個曾被寄予厚望的政策，是2013年十八屆三中全會提出的探索集體經營性建設用地入市，但時至今日，這項政策並未迸發出如預期的改革能量，爲什麼？

盛鬆成：目前來看，集體建設經營性用地入市僅限於農村的經營性用地，大部分屬於產業或者商業用地，與住宅最相關的宅基地問題並不包括在內。另外，也不是所有農村的土地都有較高的開發價值，只有核心城市周邊城郊結合部的土地纔有一定的經營性價值。

經濟觀察報：2017年住建部和國土部出過一條有關住宅土地供應的政策：住房供求矛盾突出、房價上漲壓力大的城市，要合理增加住宅用地特別是普通商品住宅用地供應規模。

盛鬆成：這是對的。這又涉及三四線城市的房價。江蘇、浙江兩省，由於中小房企在一線城市拿地困難，都到三四線城市去拿地，地價大幅上漲，這會引起這些地方半年、一年以後房價上漲，從而妨礙整個長三角一體化進程。長三角是我國佈局工業最好的地方之一，地價推漲，工業成本就會上升。

未來土地的出讓，應該與該城市的人口、產業、商業等指標掛鉤，並且做動態的調整和監測。在人口流入的城市，應該加大土地的供應，尤其是居住用地的供應；在人口流出的城市，應該減少居住用地的供應。並且，居住用地指標可以在全國範圍內調整。各地均設置自己的土地“紅線”，在一定程度限制了政府土地調控的空間，地方政府也缺乏跨區域協調土地資源的能力，因此，需要更高一級的部門在全國範圍內來協調。

經濟觀察報：你認可小產權房？

盛鬆成：不能說我認可小產權房。小產權房是我國城鎮化進程中出現的一種現象，因爲土地屬性問題，所以不能在城鎮公開流轉。從小產權房的作用來看，確實解決了部分城郊結合部人羣的住房問題，比如深圳，很多產業工人就是居住在深圳的小產權房中。未來，可以通過房地產稅這個工具，通過補差價的方式，實現小產權向城鎮居住用地轉化。

最近一年多出臺的一系列文件——“三道紅線”、房地產貸款集中度管理制度、土地集中供應制度，最主要是使房企融資規範化，不能大量借貸，促使房企增加股權融資，降低風險，優化融資結構，對地價房價也有抑制作用。

經濟觀察報：土地集中出讓，除了利好資金雄厚的大公司，還有其他效果嗎？

盛鬆成：集中供地政策有利於土地市場信息的公開透明，減少房企與政府之間的信息不對稱。這在一定程度還能減少房企利用“資金槓桿”來錯期拍地。從實際執行情況來看，土拍在城市之間分化更爲明顯。在覈心熱點城市，土地市場熱度不減，甚至熱度更高，比如重慶46塊土地的平均溢價率達到42.99%。廣州、福州等城市分化明顯，部分地塊高溢價成交，部分地塊出現流拍的情況。這提高了中小房企進入核心城市的難度，中小房企只能向三四線城市佈局發展。因此，中小房企的發展空間會越來越小，風險上升。

經濟觀察報：無論是集中供地，還是你剛纔談到的上海的土地拍賣方法，需要各地政府有控地價、降地價的動力、意願。目前，土地出讓金佔地方政府本級財政收入比例很高，地方政府如此高度依賴土地出讓金收入，有多大動力和意願降地價？

盛鬆成： 《房地產與中國經濟》這本書論證了地價上漲帶動房價上漲這一因果關係，如果地價持續上漲，勢必導致房價越來越高。同時，從房價與實體經濟協調發展的角度來看，房價上漲1%會帶動工資水平上漲0.07%，工業企業的利潤會下降0.01%，居民消費下降0.05%。地價持續上漲會導致房價的持續上升，實體企業的利潤空間會越來越小，居民消費也會不斷下降，因此，實體經濟會陷入困境，這是土地財政不可持續的原因。

經濟觀察報：前不久剛宣佈的土地出讓金由稅務部門代收，這個舉措是什麼信號？對房價會有影響嗎？

盛鬆成：目前看，該政策目的在於規範土地出讓金管理。要害在於，土地出讓金究竟歸誰。土地出讓金本來是自然資源部門負責徵收，現在集中歸口稅務部門徵收，但土地出讓金仍留在地方，並不是上交給中央。作一假設：如果土地出讓金上交中央，或者中央地方分成，影響是很大的。現在地方政府隱性債務嚴重，中央不會釜底抽薪。而且，如果地方政府只能支配一定比例的土地出讓金，部分城市有可能進一步做大土地出讓金規模，依然擺脫不了對土地財政的依賴。

土地出讓金改由稅務部門徵收，將使土地出讓金徵收過程更規範、公開、透明，這與爲房地產稅做準備是兩回事。房地產市場不會像某些媒體解讀的那樣，發生鉅變。這件事是政府部門改革的問題，而不是房地產業的問題。

經濟觀察報：這一系列政策之下，什麼時候纔有可能會出現您期待的真正穩住預期的拐點？

盛鬆成：通過“拐點”的方式把房價打壓下去，並不可取；正確的方法應該是，在控制房價的同時，通過發展經濟，不斷提高居民收入水平，使得居民收入的增長長期超過房價的上漲，不斷縮小房價收入比，通過“擠泡沫”而非“刺破泡沫”的方式，從根本上解決我國房價過高的問題，避免美國、日本和我國香港曾經發生的房價暴跌式調整。這是我國房地產調控唯一可選擇的道路，也將創造房地產平穩發展的歷史奇蹟。

“躺平”與高房價有直接關係

經濟觀察報：最近幾年，房地產稅這個稅種的相關動向一直備受關注。你剛纔提到，上海的房地產稅試點沒徵到多少稅，原因是什麼？你認爲徵收房地產稅會有哪些影響？能否取代土地財政？是否會如大家的預期那樣控制甚至降低房價？

盛鬆成：房地產稅從提出立法議案到審議立法案，期間還要表決和通過立法案，到公佈法律，再到整體落地施行，仍然需要較長時間。目前，還不具備全面實施房地產稅的條件。

房地產稅出臺前，還需要解決五個方面的問題：第一、要合理處理70年土地產權的問題；第二、要解決全國房屋的實名登記和信息聯網問題；第三、要解決不同產權屬性房屋的徵稅問題，比如，房改房、軍產房、共有產權房及小產權房等；第四、要解決徵稅前後，土地價格怎麼過渡的問題；第五、要解決不同城市稅基和稅率的問題。

目前，我國仍然處於房地產稅的城市試點階段。從上海和重慶模式來看，房地產稅不管對於財政的貢獻，還是對於房價的控制，效果都一般。

第一，上海房地產稅率較低，0.4%～0.6%。比較美國的房地產稅，稅率最高超過2%。第二，上海從2012年開始徵房地產稅，但不溯及既往。第三，徵收房地產稅時有很多豁免，例如首套房無論面積大小，都不徵房地產稅。可見，目前還不具備房地產稅取代土地財政的條件。

這就回到我們這本書的主題——“房地產與中國經濟”的關係。從與經濟的關係來研究房地產，而不只是就房地產談房地產，是我們這本書的特點之一。看待房地產與經濟的關係，一定要一分爲二：

一方面， 房地產業在經濟增長中仍然發揮着重要的作用。去年初由於疫情影響，房地產投資和銷售都受到衝擊，但隨後房地產投資和銷售額均逐月改善。對比基建、製造業等投資，房地產投資具有很強的韌性，仍然發揮着穩定經濟的作用。去年基建投資增速僅0.9%，製造業投資全年累計負增長；而房地產投資全年同比增長7.0%。2020年，房地產業增加值同比增長6.7%，佔GDP比重7.3%，對GDP增長的貢獻率爲13.9%，超過2019年。房地產業有着很強的產業關聯性，與我國42個產業中的39個存在着產業關聯關係，房地產業由此帶動整體經濟發展，促進就業。

另一方面，也要看到高房價的危害性。第一，高房價會削弱經濟發展潛力。因爲所有的經濟活動都需要土地配套，地價漲成本就上升。而且，高房價會提高包括人力資源成本在內的所有發展成本。第二，如果資源集中在房地產業，就有可能造成產業空心化。第三，高房價導致貧富差距擴大，成爲社會問題。

現在有句流行語叫“躺平”。“躺平”與高房價有直接的關係。如果房價較低，或者比較平穩，年輕人會有信心去奮鬥，可能就不存在“躺平”問題。

長期當中，房價的漲幅要低於人均收入漲幅。所以，一定要堅持中央的政策——“穩房價、穩地價、穩預期”，“房住不炒”。在這次疫情剛剛開始的時候，我寫過文章，提出不能再用房地產來拉動短期經濟增長。這次疫情衝擊下，我國經濟出現幾十年來罕見的季度負增長，但是政府並沒有用房地產拉動經濟。

“堅持不將房地產作爲短期刺激經濟的手段”，是從房地產與經濟協調發展的角度來定位的。這個角度也是我們寫作《房地產與中國經濟》這本書的初衷。當前我國房地產調控政策的基調和方向是正確的，但是需要時間去消化和解決過去20多年房地產市場積累的問題，在堅持調控的同時，集中精力發展實體經濟。在堅持房地產調控的同時，不斷提高人民收入水平，我國房地產市場也會健康持續發展。

《房地產與中國經濟（新版）》

作者：盛鬆成、宋紅衛、汪恆

中信出版社

2020-01

劉玉海經濟觀察報部門主任

深度調查部主任