專家解讀之二丨堅持以人爲本、遵循規律、分類施策、集約高效 確保新型城鎮化建設行穩致遠

城鎮化是我國現代化建設的歷史任務。習近平總書記指出，如果城鎮化目標正確、方向對頭，能走出一條新路，將有利於釋放內需巨大潛力，有利於提高勞動生產率，有利於破解城鄉二元結構，有利於促進社會公平和共同富裕，而且世界經濟和生態環境也將從中受益。近日，國務院印發《深入實施以人爲本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），提出了4項原則，應深入貫徹落實，確保新型城鎮化建設行穩致遠。

一、堅持以人爲本

習近平總書記指出，現代化的本質是人的現代化；解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵；城市是人民的城市。《行動計劃》提出，把推進農業轉移人口市民化作爲新型城鎮化首要任務，堅持人民城市人民建、人民城市爲人民，充分尊重人的意願，調動和發揮好人的積極性主動性創造性，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化發展成果。

把農業轉移人口市民化放在首位。推進城鎮化應把關注點放在人的城鎮化上，促進有意願有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，加快實現基本公共服務常住人口全覆蓋，推動農業轉移人口更好融入城鎮。以“人的城鎮化”促進“人的現代化”，加快實現人的全面發展。

深入踐行人民城市理念。推進新型城鎮化應堅持以人民爲中心的發展理念，城鎮化工作做得好不好，最終要用人民羣衆滿意度來衡量。城市是人民的，應堅持廣大人民羣衆在城市建設和發展中的主體地位，讓人民羣衆在城市生活得更方便、更舒心、更美好。應加快補齊城市安全韌性短板，爲保障人民身體健康和生命財產安全築牢防線。

充分尊重人民意願。一部分農村勞動力在城鎮和農村間流動，是我國現階段乃至相當長曆史時期都會存在的現象。應尊重城鄉居民自主定居意願，依法保障進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，不得以退出農村“三權”作爲進城落戶的前提條件，讓他們在城鄉間可進可退。

二、堅持遵循規律

習近平總書記指出，城鎮化是一個自然歷史過程；必須從我國社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律，因勢利導，使之成爲一個順勢而爲、水到渠成的發展過程。《行動計劃》提出，立足我國國情，遵循自然規律、經濟規律特別是城市發展規律，統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，提高資源配置效率。

立足我國基本國情。我國城鎮化既有世界各國城鎮化發展的共同特徵，更有基於自己國情的中國特色。我國人口規模巨大，是一個發展中大國，仍處於社會主義初級階段。推進新型城鎮化，必須從我國基本國情出發，圍繞中國式現代化目標，堅持以人爲本、四化同步、優化佈局、生態文明、文化傳承，走出一條中國特色新型城鎮化道路。

遵循客觀規律。遵循自然規律，城鎮化建設應尊重自然、順應自然、保護自然，與自然條件和資源環境承載能力相適應，把城市建設成爲人與自然和諧共生的美麗家園。遵循經濟規律，推進城鎮化應順應人口和產業集聚規律，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，形成以城市羣爲主要形態的增長動力源，提高資源配置效率。遵循城市規律，城鎮化過程中一些城鎮會發展壯大，一些城鎮人口會持續流出，應科學應對城市發展分化現象，推動城鎮行政資源配置與服務人口、經濟規模和生態功能需求相匹配。

統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興。我國現代化同西方發達國家有很大不同，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化是疊加發展的，城鎮化與工業化相伴相隨，城市和鄉村共生共存。推進新型城鎮化，一方面應協調推進新型工業化城鎮化，推動以產興城、以城促產、以業聚人；另一方面應完善城鄉融合發展體制機制，強化以工補農、以城帶鄉，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展、城鄉居民實現共同富裕。

三、堅持分類施策

習近平總書記指出，城鎮化受自然條件制約，受資源環境承載能力制約，受經濟社會發展水平制約，要因地制宜、合理佈局。《行動計劃》提出，統籌各地區資源環境承載能力、功能定位、城鎮化發展水平和人口規模，因地制宜確定城鎮化建設重點方向，積極穩妥、紮實推進，不搞齊步走、“一刀切”，形成各具特色的發展路徑。

因地制宜、精準施策。我國幅員遼闊，不同地區受自然條件、資源稟賦、發展基礎、功能定位、經濟水平、人口規模、生活習慣等方面差異影響，城鎮化速度、適宜的城鎮化率、城鎮形態也將不同，甚至存在較大差異，這就要求城鎮化建設必須分類施策，不能搞整齊劃一。各地區應因地制宜制定推進城鎮化的實施方案，科學確定發展方向和重點，細化實化政策舉措，形成各具特色的發展路徑。應本着對歷史負責、對人民負責的精神，在城市建設中延續城市歷史文脈、傳承中華文化基因、展現中國特色和時代風貌，不能千城一面。

積極穩妥、穩紮穩打。我國城鎮化正在推進，農民進城還是大趨勢。應順應趨勢、科學引導，有針對性地解決突出矛盾和問題，系統推進戶籍、土地、財稅、金融、住房等領域改革，充分釋放新型城鎮化發展活力動力。應把握節奏、紮實推進、久久爲功，合理確定工作時序和步驟，優先解決存量、有序引導增量，防止脫離經濟社會發展階段的超前城鎮化。

四、堅持集約高效

習近平總書記指出，要科學規劃城市空間佈局，實現緊湊集約、高效綠色發展。《行動計劃》提出，在全國“三區三線”劃定成果基礎上，有效集聚各類要素，促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移、人口集聚相統一，構建科學合理的城鎮化格局，推動城鄉融合、區域協調發展。

科學構建城鎮化格局和城市空間結構。城市羣都市圈是城市發展到成熟階段的高級空間組織形式，也是人口大國城鎮化的主要空間載體。應堅定不移以城市羣、都市圈爲依託構建大中小城市和小城鎮協調發展格局，推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設。城市空間結構直接關係城鎮化質量，應推動城市生產生活生態空間的均衡配置，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

推動城市緊湊發展。應樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，控制城市開發強度，防止城市“攤大餅”式擴張，更加註重低效用地和閒置土地盤活利用，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變，實現城市高效開發。

牢牢守住底線紅線。城鎮建設應符合財政承受能力和政府投資能力，防止地方政府以項目建設名義盲目舉債，堅決遏制地方政府隱性債務增量。嚴格落實“三區三線”，守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，守牢生態保護的紅線。（作者：中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所 周毅仁）