中時社論》稅收中央集權 財劃法亟需修正
中國時報社論
立法院財委會將於本週討論《財政收支劃分法》修法,國民黨團以特急件力促此一修法儘速完成三讀。《財劃法》自民國88年初修正實施以來,已有25年未曾修正,期間多次進出立院,卻屢屢功虧一簣,之所以如此,是因爲此法攸關中央、地方的資源分配,也牽動各地方政府的財政收入,朝野各有立場,以致難以取得共識。
提升地方財政自主
然而,現行《財劃法》該不該修?有人認爲20多年未修,自然應該加以修正,也有人以爲很久未修並不代表有修法的急迫性。然而,根據財政部資料,地方財政已連續5年沒有赤字而有賸餘,以112年爲例,歲入1.44兆、歲出1.38兆,賸餘達560億元,情況好像有所改善。
如此說來,《財劃法》似乎不必修,其實不然,六都及各縣市所屬的地方政府歲入之所以這麼充裕,全是仰賴中央的統籌分配稅款及補助款。以112年爲例,地方政府所徵收的8種稅(地價稅、田賦、土地增值稅、房屋稅、契稅、使用牌照稅、娛樂稅及印花稅)合計只有3612億元,若非中央統籌分配稅款撥入4251億,加以補助及協助款挹注5014億,哪裡會有賸餘?
由此可知,地方財政並不寬裕,財政自主能力亦弱,20多年來之所以還能運作,全賴中央政府的撥補。值得注意的是,由於地方政府所屬的這8種稅收成長緩慢,近10年(103~112年)地方稅收只成長12%,同期間我國GDP成長45%,全體稅收(中央、地方合計)成長75%,中央政府所屬的國稅更大幅成長85%。
這4個數字說明了一件事,那就是經濟成長所帶來的稅收果實,大多由國稅享有,地方稅只能分享極少的果實。觀察這8種地方稅收佔全體稅收的比重,民國80年代初期仍有20~30%,去年已降至10%。20多年來隨着經濟結構的改變,城鄉差距的擴大,已改變了稅收的結構,如今就算景氣再好,這8種地方稅恐怕也難有佳績,若不修法加以調整,地方財政自主豈非空談?
我們平日所看到的地方政府稅收,都是含有統籌分配稅款的數字,因此會覺得地方財政還差強人意,例如112年加入統籌分配稅款的地方稅收搖身一變就升至7721億元,然而將其還原後就會發現,地方稅收少得可憐,與國稅大幅成長形成強烈對比,這說明國稅、地方稅的劃分,也就是《財劃法》第8條、第12條有必要加以調整。
改善區域間不均衡
除了中央與地方財政收支失衡,需修法調整,六都與各縣市雖同是地方政府,然財政寬裕程度也有差異。依財政部的資料,各地方政府的自有財源(自籌加統籌分配稅款)佔歲入比率,112年平均是65.1%,六都除臺南以外都超過70%,新竹市拜科學園區之賜也達到70%,其餘縣市就沒這麼好了,多數不及50%,甚至40%以下,如何改善區域間的不均衡,自然也是本次修法的挑戰。
有關國稅、地方稅該如何調整?早年財政學者杜約翰曾提出「效力及經濟影響原則」,他認爲國稅與地方稅的劃分,以不減少經濟力的影響爲標準。依此原則,鑑於當前國稅、地方稅差距日趨懸殊,而統籌分配程序複雜,在撙節行政成本的考量下,讓部分國稅轉爲地方稅,如此不但可以提升地方財政自主,依舊可以達到調節中央與地方財政的目的,於此看來,修法實屬必要。
綜觀歷史,財政權歸屬中央自古而然,惟其造成地方貧窮,社會動盪,有識之士莫不引以爲憂,北宋的情況正是如此。蘇轍曾上書給宋哲宗指出:「財賦之原,出於四方,而委於中都,故善爲國者藏之於民,其次藏之於州郡,州郡有餘,則轉運司常足,轉運使既足,則戶部不困。」何止蘇轍如此建言,南宋朱熹也認爲徵稅過度中央集權,以致州郡困弱,正是導致北宋傾覆的主因。
以古鑑今,財政收支劃分適當與否,其所影響的,不只是財政問題,更是國安問題,至盼本週立法院審查《財劃法》修法一案,朝野能放下本位立場,從財政安定、國家安全的高度共同完成這部法律的修正。