中評智庫》統一前兩岸政治關係探討（林岡、李林傑）

「九二共識」是30年前兩岸公權力部門授權海協會和海基會所達成的一項重要共識，其核心意涵是堅持一箇中國原則，堅持「九二共識」是兩岸關係和平發展的重要基礎。(示意圖/達志影像)

2023年4月是汪辜會談30週年的紀念日子。在中美戰略競爭加劇、兩岸關係危中有機、美國涉臺關係急劇提升的今天，回顧汪辜會談和「九二共識」的來龍去脈，具有特別重要的意義。

一、「九二共識」的由來

汪辜會談是在中美關係陷入低谷的90年代初舉行的。這個時間點提醒人們，儘管兩岸關係的發展脈絡難免受到中美關係正常與否的牽動，但也有一定的獨立性。

其關鍵點是雙方具有政治互信基礎，採取帶有一定模糊性的策略處理彼此政治分歧。作爲汪辜會談的前奏曲，海峽兩岸關係協會和海峽交流基金會1992年在香港的會談以及函電往來，在處理一箇中國的原則問題上，就體現了求同存異的精神。

在這個問題上，海基會函電錶述的版本是：在海峽兩岸共同努力謀求國家統一的過程中，雙方均堅持一箇中國的原則，唯對於一箇中國的涵義，認知各有不同；臺方認爲一箇中國指的是「中華民國」，其「主權」包括整個中國，但治權僅及臺澎金馬。

對於這一表述，海協會的迴應是：海峽雙方都堅持一箇中國的原則，努力謀求國家統一，在雙方的事務性商談中，不涉及一箇中國的政治含義。

由於雙方對是否應在擬議中的共同聲明中說明彼此對一箇中國意涵存有不同認知這一問題上無法達成共識，故而沒有簽署共同聲明，最後的折衷方案是各自以口頭聲明的方式表述兩岸均堅持一箇中國的原則。大陸方面強調雙方在一箇中國原則問題上的共識，臺北則強調雙方對一箇中國政治意涵的不同認知，並將「九二共識」概括爲「一箇中國，各自表述」。

儘管兩岸在「誰代表中國」問題上處於長期的對立狀態，但彼此對一箇中國的原則是有共識的：一箇中國既是未來的努力目標，也是一個涵蓋大陸和臺灣的法理框架。

不過，在1993年汪辜會談後，李登輝當局開始背離蔣經國的路線，逐漸走向「臺獨」，其標誌點是從當年9月開始推動「重返聯合國」的活動，與民進黨「加入聯合國」的政策主張相呼應。

臺北當局的重要官員在11月的亞太經合會上甚至公開提出「以一箇中國爲指向的階段性兩個中國」的口號，而後又因1994年千島湖事件和1995年李登輝訪美導致兩岸關係的惡化。雖然「九二共識」作爲一個專有名詞，在2000年臺灣地區發生政黨輪替後才見諸文字，但兩岸「九二會談」及其所達成的共識和處理彼此分歧的默契，卻是不爭的歷史事實，就連民進黨當局也難以完全迴避，衹能圍繞着這一問題進行文字或概念遊戲。

例如，陳水扁在上臺之初就曾一度表示，如果存在「九二共識」，就是「一箇中國，各自表述」；但這一立場很快就被時任陸委會主委的蔡英文所糾正，代之以「各自表述一箇中國」的臨時性說法。

陳水扁當局宣稱兩岸應該在遵守「交流、互惠、擱置爭議」的「九二精神」的基礎上展開對話，迴避一箇中國原則，衹講存異，不講求同。民進黨拒不接受「九二共識」的原因有二。第一，「九二共識」是當年兩岸官方授權兩會所達成的非正式協議或默契。由於臺灣內部權力的急劇重組，民進黨當局不願因襲國民黨的遺產。正如民進黨前國際事務部主任田欣所言，問題不在於兩岸當年曾否達成共識，而是民進黨當局和北京如何達成新時期的新共識。

第二，臺灣民衆對「一中各表」未形成共識。對臺聯和民進黨成員及其支持者來說，「一中一臺」是對兩岸現狀及未來目標的更好表述。同時，民進黨成員衹願意承認自己是臺灣人，或文化上的中國人或華人。

英文中的「中國人」可以作爲法律和政治用語，指涉中國公民，也可作爲文化概念，指涉有着共同文化背景的廣義中國人，包括海外華人。臺北擔心一旦承認臺灣人也是中國人，臺灣人民將被視爲中國公民，而在世界上大部分國家看來，中國即等於中華人民共和國。爲此，陳水扁當局衹願承認兩岸同屬華人或炎黃子孫，而通過強調臺灣人，來凸顯臺灣的政治地位。

二、「九二共識」與兩岸關係和平發展

2000年臺灣發生政黨輪替後，李登輝退出國民黨，成爲「臺聯黨」的精神領袖，與民進黨結成泛綠聯盟。國民黨得以擺脫李登輝的影響，並於2005年與親民黨、新黨先後訪問大陸。國共平臺的建立，爲國民黨在2008年重返執政後兩岸關係的和平發展奠定了基礎，其集大成者就是2015年11月7日的「習馬會」。

「習馬會」體現了兩岸領導人求同存異的高度智慧。在兩岸領導人公開會面場合，雙方都表明了鞏固「九二共識」、維持臺海和平、致力振興中華的立場和決心，其微妙的差異點是習近平強調要「保持兩岸關係發展正確方向」，馬英九則強調要維持臺海和平現狀。

在兩岸領導人閉門會面場合，馬英九強調兩岸在1992年11月達成共識，內容是海峽兩岸均堅持一箇中國原則，但對其涵義認知有所不同，可以用口頭聲明的方式，各自表達，這就是九二共識。臺方的「一箇中國，各自表述不會表到兩個中國，一中一臺或臺灣獨立，因爲這是中華民國憲法所不容許的」。對此，大陸方面的迴應是：「九二共識」表明「大陸和臺灣同屬一箇中國，兩岸關係不是國與國的關係，也不是一中一臺」。

對於臺灣領導人有關「一中各表」的說法，大陸方面既沒有否認，也沒有承認，而是耐心聽取，讓時間解決問題。兩岸領導人在公開會面場合確認「九二共識」，在閉門會面場合就「九二共識」的內容進行深度溝通，是「習馬會」的一大亮點。此次會面以兩岸領導人的身份和名義舉行，見面互稱先生，充分體現了雙方基於共同認定的一箇中國原則，擱置爭議、相互尊重的精神。

這一權宜性的安排意味着，雙方對同一個中國的重疊性的主權宣示和對一箇中國意涵的不同認知，並不影響兩岸公權力部門的平等交往和政治對話的推進，包括未來兩岸和平協議的簽署。兩岸領導人在新加坡這一以華人爲主體的國家，面對衆多國際媒體，以先生（而非彼此頭銜）互相稱呼，熱情握手長達一分鐘多，恰恰說明了兩岸血濃於水，不是國與國關係，中國人有智慧以其獨特方式，處理彼此分歧，解決好自己的問題。

馬英九在《八年執政回憶錄》中說，根據「中華民國憲法」，「臺灣沒有獨立與否的問題，衹有是否再統一的問題」，但統一「方法要和平，程序要民主」。不同於李登輝執政時期國民黨對統一「衹說不幹」，名爲以「一箇中國爲指向」，實際上卻謀求「兩個中國」「重返聯合國」和不切實際的「務實外交」，馬英九執政時期以「不統、不獨、不武」這一貌似平衡的口號，刻意淡化其不排除兩岸最終統一的初衷。

實際上，所謂「不統」是不追求統一的意思，所謂「不獨」則是不接受「獨立」選項，雖然「不統」列在「不獨」之前，但馬英九對統「獨」這兩個選項的態度是不同的。如果對比國民黨在李登輝和馬英九執政時期處理兩岸關係的政策異同，可以看到兩者的差異不在於對未來統一目標的承諾程度，而是如何界定兩岸在統一前的政治關係以及推動彼此交流的態度上。李登輝的基調是「兩國論」，並通過「務實外交」，追求其他主權國家對兩岸公權力的「交叉承認」和國際組織對兩岸「雙重代表席次」的接納。

對於兩岸經貿交流，李登輝秉持「戒急用忍」的保守政策，並以中國大陸承認臺灣爲對等的政治實體、放棄對臺使用武力、不在國際社會「打壓」臺灣作爲兩岸進行政治對話的前提。

與此相反，馬英九明確表明兩岸不是國與國關係，接受「九二共識」，恢復兩會交流協商機制，建立陸委會和國臺辦的聯繫溝通機制，推動兩岸在經濟、社會和文化領域的全面交流，同時，主張兩岸在國際場合「和解休兵」，不主動改變臺灣對外交往的現狀，以變通名義參加一些國際組織的活動。

三、臺灣內部圍繞「九二共識」的黨派之爭

2016年蔡英文當選臺灣地區領導人後，繼承了民進黨的「臺獨」政治遺產。雖然蔡英文提出要在「中華民國憲政」框架內維持兩岸關係的現狀，理解和尊重「1992年兩岸兩會秉持相互諒解、求同存異的政治思維進行溝通協商，達成了若干的共同認知與諒解」的「歷史事實」；但她未能明晰「憲法」所隱含的「一箇中國」內涵以及共同認知中的「同」究竟是何含義，較之前民進黨領導人謝長廷在2012年所提出的「憲法一中」的政治主張和施明德、洪奇昌、陳明通等人在2014年提出的帶有試探意味的「大一中架構」，仍有不小差距。

在蔡英文上臺前，曾一度使用中國大陸或對岸指涉大陸方面，在其上臺後的第一個「雙十」講話中，還絕無僅有地使用了「大陸當局」這一術語，而不是稱之爲「中國」，似乎有意避免對一箇中國原則的直接挑戰，但她卻拒不接受「一中」框架，也不願明確表明兩岸不是「國與國」關係這一根本性質。到2021年發表「雙十」講話時，更提出所謂「堅持自由民主的憲政體制，堅持中華民國與中華人民共和國互不隸屬，堅持主權不容侵犯併吞，堅持中華民國臺灣前途，必須要遵循全體臺灣人民的意志」的主張，比李登輝的「兩國論」走得更遠，導致兩岸的政治互信喪失殆盡。

衆所周知，1949年10月1日中華人民共和國政府取代「中華民國政府」成爲全中國的唯一合法政府後，「中華民國及其政府」就結束了其原有的歷史地位。

這是在同一國際法主體沒有發生變化的情況下完成的歷史鉅變，中國的主權和領土疆域並未由此發生變化，中華人民共和國政府理所當然地完全享有和行使中國的主權，包括對臺灣的主權。

2023年3月27日，馬英九在卸任臺灣地區領導人近七年後首次踏上中國大陸的土地，進行爲期11天的返鄉祭祖、緬懷歷史之旅，再次展現了中國人的智慧。在3月28日參訪中山陵時，馬英九雖然不像連戰2005年前往悼念孫中山先生題詞落款時寫下「中華民國九十四年」的字樣，但在中山陵題詞「和平奮鬥，振興中華」落款時也留下了「百十二·三·廿八·二○二三」的弦外之音，反映了國民黨政治人物對「中華民國」仍然存在、在法理上仍然代表全中國的執念。與此類似，臺灣地區民意代表林郁方在2016年11月陪同國民黨前主席洪秀柱訪問北京時表示，如果臺灣方面沒有「各自表述」的空間，就無法接受「九二共識」。

作爲國共內戰的延續，「誰代表中國」之爭反映了兩岸「剪不斷、理還亂」的客觀現實。從臺灣方面看來，「中華民國」仍作爲政權符號而繼續存在，「中華民國憲法」作爲臺灣地區的基本法律體系仍有其實行對內統治的效力。國民黨長期認爲，「中華民國主權」涵蓋大陸，治權僅及於臺澎金馬，對中華人民共和國統治大陸地區的政治合法性採取既不承認也不否認的模糊態度，其立場與「主權共享、治權分屬」的思路頗有相通之處。民進黨則認爲，「臺灣是一個主權獨立的國家，主權衹及臺澎金馬以及其他附近島嶼」，「雖然臺灣在憲法上稱之爲中華民國，但中華民國與中華人民共和國的主權互不隸屬」。

民進黨及其前身黨外反對運動一貫認爲歷史上的「中華民國」早已滅亡，從不認可蔣介石、蔣經國父子統治臺灣的政治合法性。民進黨當局所接受的「憲政框架」衹是經過1991年「修憲」、1992年立法機構全面改選、1996年臺灣地區領導人直接選舉後所確立的法政體系，與李登輝以「第二共和」爲由宣稱兩岸屬於「特殊國與國關係」，屬於同一脈絡。民進黨承認中華人民共和國對大陸地區的統治合法性，否認「中華民國」的主權與中華人民共和國的主權有任何重疊性，同時不承認後者對臺灣地區擁有主權。

從表面上看，民進黨及其前身黨外運動在臺灣政治轉型前反對國民黨專制統治的鬥爭與大陸方面的立場具有一定的共性，但兩者的目標大相徑庭，民進黨以「臺獨」爲理想目標，大陸則是讓臺灣迴歸祖國。因此，隨着國民黨放棄「反攻大陸」的臆想並保留民主統一中國的選項，國共之間在維繫一箇中國框架的問題上就有了新的合作基礎。未來兩岸關係能否順暢發展，取決於民進黨能否放棄「臺獨」主張。

既然臺灣地區的政治體系是以1947年頒佈施行的《中華民國憲法》作爲其執政的法理基礎，該「憲法」第四條有關領土範圍的規定，涵蓋大陸地區，就在客觀上延續了一箇中國的框架。從李登輝的「中華民國在臺灣」、陳水扁的「中華民國是臺灣」到蔡英文的「中華民國臺灣」，反映了民進黨難以完全斬斷與「中華民國」的歷史瓜葛，以及該黨既要謀求臺灣「獨立」又缺乏法理和民意基礎的客觀現實。根據臺灣政治大學選舉研究中心歷時三十年的統「獨」民調，支持臺灣馬上「獨立」和以後「獨立」的受訪者所佔比例固然逐年增加，但也不過30%，並非臺灣地區的主流民意。

四、統一前兩岸政治關係的再探討

如何妥善處理歷史遺留的「中華民國」問題，在國家統一前允許臺灣當局擁有對內治理的高度自治權或管轄權，分享一箇中國的國家主權及其所衍生的民生權益，是值得兩岸不同黨派和學者專家深入討論的議題。兩岸學者在這方面已經做了不少前期工作。

例如，臺灣學者張亞中主張創造一個在兩個「具有國家屬性」和完整「法律主體」之外的「第三主體」，來代表「整個中國」。魏鏞提出「民族內共同體」的概念，強調兩岸並未分裂爲兩個國家，而是彼此競爭的兩個政治體系。大陸學者劉國深以「球體」概念，描述兩岸在統一前的政治關係，即兩個政權作爲同一球體的「一體兩面」，以背靠背方式，在國際場合代表同一個中國，處理兩岸共同事務。黃嘉樹主張以「一國兩府兩治」來界定統一前的兩岸政治關係。

李家泉認爲過渡期的兩岸關係，屬於「一個主權、兩個治權」的關係。嚴安林提出兩岸可以考慮以「一中兩體」（一箇中國、兩個法政實體）、「主權一中、兩岸分治」等定位來解決一中原則下雙方的分歧問題。周葉中、祝捷認爲，兩岸在過渡期首先要確立基於民族認同的法理共識，宣告兩岸同屬中華民族，共同致力於兩岸關係和平發展。

與政府這一概念相聯繫的是政治實體（political entity）、權威當局（authorities）、公共權力（public authorities）等概念。廣義上的政府指的是國家的立法機關、行政機關和司法機關等公共機關的總合，代表着社會公共權力。政治實體的本意指的是擁有實際政治統治權力的政治機構和組織，屬於物質性的政治上層建築。

在一般情況下，唯有國家才擁有統治社會的實際政治權力，因而國家是基本的政治實體。但是，在一些特殊的情況下，除了國家擁有政治統治權力以外，政黨、軍隊、獨立的政治組織等也可能行使對社會的政治統治權力，也可稱之爲政治實體。權威當局或公共權力的概念跟政府這一概念，也存在內在聯繫。

在國家統一的情況下，衹存在一個政府、一個權威當局、一個公共權力系統，一個治權；但在國家尚未統一的特殊情況下，難免存在兩個行使公共權力的權威當局、政治實體或政府。由此可能出現三種關係模式，一是互不承認或互相否認對方所宣稱的國家主權及對其所實際管轄領域的統治權，雙方處於全面的「交戰」狀態，以國家內戰爲典型例子；二是互相承認對方對其所實際管轄領域的統治權和重新界定的部分國家主權，以分裂國家爲典型例子；三是互不否認（或互相承認）對方對其所實際管轄領域的統治權，但互不承認（或互相否認）對方對國家主權（不管是全部還是部分領域）的主張，也就是雙方處於部分的「交戰」狀態，以目前的兩岸政治關係爲典型例子，也就是暫時以法理上的互不承認、現實政治層面的互不否認爲原則，共享一箇中國的主權。

本文認爲，兩岸在統一前的政治關係既不是中央政府和地方政府的關係，也不是主權國家或分裂國家之間的國際關係，而是中國內部尚未完全終結敵對狀態的兩個政府之間的特殊關係。這一「交戰狀態」或敵對狀態的完全結束，有待兩岸和平統一的最終實現。

作爲中國內戰的遺留問題，兩岸客觀上存在着互不承認、互不隸屬的兩個大小懸殊的地區性政府，奉行不同的法律規定，均宣稱對整個中國擁有合法代表性。就對內管轄權或統治權而言，兩岸依託於各自的法律體系，通過不同形式的選舉產生政治領導人，擁有互不隸屬的行政、立法、司法和軍隊系統，制定各自的經濟、文化、教育、科技、衛生、財政、稅收、社會福利、防務、涉外和出入境管理等政策。在統一前的過渡期，兩岸對於對方所宣稱的主權代表性，衹能是互不承認的，因爲承認了對方的地位，就等於否認了己方的地位。兩岸對一箇中國的重疊認同，不同於一般國家或分裂國家之間的互相承認關係。

這種特殊關係與臺灣方面在90年代初提出的「一國兩府」和蔡英文口中的「互不隸屬」的重要區別是：李登輝、蔡英文系以雙方互相承認彼此的主權地位爲前提，企圖實現以「交叉承認」和「平行代表」爲要旨的「務實外交」目標，所追求的實際上是「主權互不相屬」的「國與國」關係。馬英九時期，兩岸基於對一箇中國框架的重疊認同，在國際上分別與不同的國家建立官方關係，而沒有交叉承認同一個國家，兩岸也沒有同時加入以國家爲基本單位的國際組織。世界貿易組織、世界衛生組織等國際機構，接受中華人民共和國爲會員國，同時允許臺灣以地區身份加入或參加相關活動，兩岸的會員身份不是平行的，而是有主次之分。在兩岸共同出現在國際或面對面的場合，並沒有「一中各表」的空間。

五、結論

探討兩岸在統一前的政治關係，必須對現有的國家理論和分裂國家的整合理論，進行理論創新。按照一般的國家理論，國家系由政府、人口、疆域和主權四個要素組成，四者連爲一體，不可分割。但兩岸的特殊政治現實，卻意味着國家主權的涵蓋範圍，可以大於政府治權；在同一國家主權下並立兩個政府，並不一定意味着國家主權的分裂，其條件是雙方均不放棄對整個國家的主權要求。換句話說，中國的國家主權、領土和人民所指涉的範圍固然涵蓋兩岸，但政府這一要素卻有不同的指涉範圍。

一箇中國的框架可以跟主權、領土和人民完全吻合，也能包容兩個政府並存這一過渡期的暫時現象。分裂國家的整合理論也難以解釋兩岸在統一前的政治關係。該理論對統一前後的兩德關係，以及目前和未來的南北朝鮮關係或許有一定的解釋力，但兩岸關係的基本事實是雖然中國尚未完全統一，同時存在兩個政府，但並沒有分裂爲兩個國家。

基於這一基本框架，兩岸在進入政治協商或對話時，可互稱對方爲中國臺灣地區政府或中國大陸地區政府。雙方均認知對方法律體系對一箇中國框架的堅持，即雙方所主張的領土和主權涵蓋整個中國，兩岸不是國與國關係。基於這一認知，雙方不在同一國際組織（以國家爲基本單位）中同時行使對中國主權的代表權，也不與同一國家，同時建立官方關係。

雙方不干預對方的內部事務，也就是不否認對方的對內統治權。在一箇中國的法理框架下建構兩岸在統一前的政治關係，意味着兩岸的官方機構，衹要沒有直接涉及外交、國防等與國家主權直接相關的領域，就可以進行正常交往。

例如，北京承認臺灣地區陸委會的合法存在，但對其所屬公權力部門的態度該如何拿捏？北京樂見臺灣地區維持體現「一中」框架的法律體系，但是否就一定需要承認制定這一法律體系的公權力部門的公共性權威？

在統一前的過渡期，雙方難以強迫對方接受己方對一箇中國內涵的立場觀點：大陸地區的中華人民共和國政府無法強求臺灣地區政府放棄既有政權符號，接受統一；臺灣地區政府更無法要求大陸方面接受「中華民國國號」或「獨立」訴求。

與臺灣保持官方關係的國家屈指可數，臺灣所可參加的國際組織也非常有限，兩岸在國際社會背靠背、非對稱、臨時性的代表方式，反映了中國內戰的遺緒，如果臺灣方面試圖以各自表述或推倒重來的方式，改變這一被動局面，衹能是未見其利、先蒙其害的。

兩岸走向統一本是雙方的共同目標，兩岸對一箇中國的重疊認同，意味着統一目標（大陸方面）或選項（臺灣方面）的客觀存在。兩岸對於一箇中國的意涵，也就是在誰代表中國問題上存在着不同認知，隱含着對國家統一的追求，也涉及統一前兩岸政治關係的結構性矛盾。既然國家統一是兩岸政治關係的未來歸宿，法理上的一箇中國（就憲法和國際法的意義而言）理當成爲規範兩岸政治關係的基本框架。

「法理一中」不但已經成爲處理兩岸關係的一項重要原則，也是對兩岸關係現狀的比較準確的描述。雖然臺灣大部分民衆主張維持現狀，但越來越多的民衆，已經接受了兩岸同屬一中的法理現實。鑑於臺海分治、制度迥異的現實，兩岸在短期內可能無法達成統一的共識，當務之急是處理兩岸「法理一中」和現實分治之間的張力，「增進維護一箇中國框架的共同認知」。

中國政府有關任何涉及中國主權和領土完整的問題，必須由包括臺灣2300萬同胞在內的全中國14億人民共同決定的政策宣示，意味着在兩岸統一的問題上，中國大陸將充分尊重臺灣人民當家作主的意願。由於大多數臺灣人民不願意現在就與大陸統一，以統一爲內容的談判，將使臺灣朝野望而生畏，同時也難免遭到謀求臺海不統不「獨」現狀的國際勢力的阻礙。而未來兩岸若能進行和平對話與協商，從維持現狀與和平共存入手，進而在一箇中國的框架下，探討解決臺灣方面最爲關心的國際空間問題，則有可能緩解雙方敵意，也比較容易得到臺灣人民和有關黨派的認同。

目前兩岸對一箇中國的意涵，仍有很大的分歧，「兩岸同屬一箇中國」這一命題，尚待深入研究，其難點是對國家最終統一前的兩岸政治關係予以準確定位和理論建構，既不違背一箇中國原則，又能反映國家尚未統一的事實，從而鞏固兩岸關係和平發展的基礎。如果雙方對現狀與未來的循序連接有共識，對兩岸關係和平發展有信心，當有助於彼此共同探討統一前的政治關係。

（作者林岡爲上海交通大學特聘教授兼臺灣研究中心主任、李林傑爲四川大學國際關係學院博士研究生）

（本文授權中時新聞網刊登，原刊於中評社刊發、中評智庫主辦的《中國評論》月刊）

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