養老服務改革頂層設計出爐，首提健全三級養老服務網絡

中共中央、國務院日前印發《關於深化養老服務改革發展的意見》（下稱《意見》），對養老服務發展進行了前瞻性、系統性、總體性部署。

1月9日，在國務院新聞辦發佈會上，民政部副部長唐承沛表示，《意見》是對加強養老服務作出的系統性制度設計，也是緊抓積極應對人口老齡化重要窗口期，推動解決“老有所養”重大民生問題的基礎制度安排。

《意見》部署了加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務網絡、貫通協調居家社區機構三類養老服務形態、構建養老服務事業產業發展三方協同機制、強化有力有效的養老服務要素保障等方面工作。

《意見》還對加快補齊農村養老服務短板做出了專門部署。農業農村部農村社會事業促進司司長唐珂在會上回答第一財經記者提問時表示，發展農村養老，事關億萬農村老年人的幸福生活，是推進鄉村全面振興的必然要求。將積極推動農村養老服務補短板，協調推動農村養老服務資源優化配置，積極探索契合鄉土鄉情的農村養老服務模式，激發鄉村內生動力，促進農村養老服務可持續。

加快健全三級養老服務網絡

中國養老服務需求正在快速增長。截至2023年底，中國60歲及以上老年人口達到2.97億，佔比21.1%；65歲及以上老年人口2.17億，佔比15.4%。

《意見》提出，到2029年，養老服務網絡基本建成，服務能力和水平顯著增強，擴容提質增效取得明顯進展，基本養老服務供給不斷優化。到2035年，養老服務網絡更加健全，服務供給與需求更加協調適配，全體老年人享有基本養老服務，適合我國國情的養老服務體系成熟定型。

唐承沛表示，深化養老服務改革發展，是實施積極應對人口老齡化國家戰略的關鍵任務。當前和今後一個時期，我國人口老齡化進程加速發展，必須充分利用好2035年前後的重要窗口期，做好更加系統的應對準備。

《意見》首次提出加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務網絡。界定了縣級、鄉鎮（街道）、村（社區）分級服務的主要功能，推動形成縣級綜合服務、鄉鎮（街道）區域聯動、村（社區）就近就便的服務支持體系。

“健全覆蓋城鄉的縣鄉村三級養老服務網絡，是加快建設適合我國國情的養老服務體系的關鍵改革舉措，符合縣（區）作爲國家治理基本單元的定位要求，符合養老服務重在基層的規律特點，有利於推動城鄉養老服務均等化，加強縣域養老服務資源統籌，促進服務資源向基層下沉，與常住老年人口相匹配，讓絕大多數老年人都能在熟悉的環境中安養晚年。可以說，縣鄉村三級養老服務網絡是符合我國國情的養老服務體系的基礎設置。”唐承沛說。

優化機構養老專業支撐作用

目前，我國養老模式呈現“9073”格局，90%的老年人依託家庭養老，社區和機構養老只分別佔7%和3%。隨着老齡化程度加重，養老服務供給不足的問題將日益突出，照料服務不足成爲困擾老年羣體的重大現實問題。

居家、社區和機構養老現在已經成爲社會主要的養老服務形態，《意見》以推動三類養老服務貫通協調爲改革重點，在進一步明確各類養老服務功能作用的同時，加強各類養老服務在老年人全方位需求、全生命週期、全生活場景的協調聯動，讓老年人無論在家庭、社區、機構，都能夠享受到方便可及的服務。

與居家、社區養老相比，機構養老雖然服務老年人數佔比不多，但功能作用不可替代。《意見》在過去“機構爲支撐”“機構爲補充”等功能定位的基礎上，進一步提出機構養老“專業支撐作用”，對機構養老作了更清晰更準確的定位。

唐承沛介紹，一方面，因地制宜推進養老機構分類改革，明確了兜底保障型、普惠支持型、完全市場型養老機構的職能定位和運行機制，推動實現分級分類、多樣化的精準供給。《意見》提出健全公辦養老機構運營機制、發展長期照護和認知障礙老年人照護服務、引導養老機構積極收住失能老年人，探索“老年父母+殘疾子女”家庭共同入住養老機構等優化機構養老功能的舉措。

另一方面，要充分發揮養老機構技術創新示範、服務技能培訓、設備推廣應用等作用，推動專業化服務向居家和社區延伸。今後，養老機構不但要在集中照護方面更加專業，也要更積極地參與居家和社區養老服務，促進養老服務規模化、集羣化、品牌化發展，打造樞紐型、開放型的專業服務機構。

近年來，養老機構的規模在迅速擴大。2024年12月30日至31日，全國民政工作會議召開，會議披露，截至2024年10月底，各類養老機構和設施達40.4萬個，護理型牀位佔比達62.2%，已提前完成“十四五”規劃任務。

加強養老服務人才隊伍建設

深化養老服務改革需要高質量的養老服務團隊。2024年全國“兩會”期間，國務院研究室主任黃守宏解讀《政府工作報告》時指出，養老護理人員潛在人才需求1000多萬，現在只有30多萬。

《意見》明確，加強養老服務人才隊伍建設。研究建立養老服務專業技術人才評價制度，規範養老服務領域職業設置，提高養老護理職業吸引力。建立健全技能人才與專業技術人才職業轉換通道，構建與技能等級相銜接的技能崗位評聘制度。有條件的地方可探索在職業院校開展養老服務類專業公費培養試點，畢業後市場化社會化就業。

《意見》還提到，引導養老服務機構完善薪酬分配辦法，向一線工作人員傾斜。加大養老護理員、老年人能力評估師等職業技能培訓、崗前培訓力度，加強和規範等級認定、評價管理，強化職業道德建設，依法完善從業禁止制度。

從事養老培訓的北京市慈愛嘉培訓學校校長趙磊此前對第一財經表示，缺乏職業上升渠道、職業認同感較低也是養老行業缺乏吸引力的重要原因。現在一些政策正在改變，政府和社會組織開始搭建一些平臺給養老從業人員提供培訓和職業認定，比如在政府部門舉辦的養老護理員職業大賽中取得好成績的選手就可以獲得相應的職業資格證書，這使得養老護理員的職業認同感大大提升。

人社部職業能力建設司司長吳禮舵表示，下一步重點在兩個方面發力：一是會同民政部研究設立養老服務專業技術類的新職業，研究建立養老服務專業技術人員職業資格制度，進一步暢通其職業發展通道；二是在摸清養老領域用工需求、崗位缺工情況的基礎上，推行“崗位需求+技能培訓+技能評價+就業服務”的項目化培訓模式，力求培養更多專業化、職業化的養老服務人員，促進養老服務人才梯次發展。

記者瞭解到，地方版的政策文件密集出臺，提出加強養老服務人才隊伍建設。比如，2024年11月22日，上海市民政局等九部門聯合發佈《上海市推進養老護理員隊伍建設行動方案（2024-2027年）》，提出到2027年，養老護理員隊伍規模進一步壯大，力爭總量不少於8萬人，基本滿足本市養老服務實際需求。

加大財政投入

養老事業和養老產業的發展離不開公共財政的支持。近年來，各級財政部門加大投入力度，完善支持政策，深化改革創新，推動養老服務發展取得明顯成效。

2019年~2024年，全國財政用於養老服務和老年人福利方面的支出超過5600億元，年均增長11%。其中，中央財政通過一般公共預算、政府性基金預算等渠道安排資金超過1500億元。

財政部出臺了一系列稅收優惠政策，對符合條件的養老機構減免企業所得稅、增值稅等稅收，並指導地方爲養老機構因地制宜提供建設補貼和運營補貼。聚焦特困老年人以及經濟困難的失能老年人和高齡老年人等特殊羣體，支持其入住養老機構接受集中照護，或提供家庭適老化改造和居家上門服務等，切實讓他們享受到質量有保障的基本養老服務。

財政部社會保障司負責人葛志昊表示，將堅持盡力而爲、量力而行，指導各地根據經濟發展水平和人口老齡化程度，進一步加大對養老服務的資金投入。同時，進一步完善養老服務經費保障機制，擴大普惠性、基礎性、兜底性養老服務供給，重點保障好特困老年人、經濟困難失能老年人等特殊老年羣體的基本養老服務需求。

葛志昊稱，還要進一步提升效能。一方面，加強對養老服務領域財政資金的預算管理，強化績效考覈和財會監督，充分發揮財政資金的使用效能；另一方面，指導地方進一步優化養老服務資源配置，完善公辦養老機構的管理和運營機制，不斷提升全社會養老服務資源的整體效能。