詳解一線城市及直轄市總體規劃：差異背後有何“玄機”

29日，中國政府網公佈國務院關於《深圳市國土空間總體規劃（2021-2035年）》的批覆。至此，四大一線城市及直轄市的國土空間總體規劃全部獲批，各城市的城市性質、功能定位、城鎮建設用地規模等均得以明確，而這些與城市的資源配置水平和發展機會息息相關。

四大一線城市及直轄市即北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳。它們均屬於城區常住人口千萬以上的超大城市。綜合比較這六大城市的性質和定位差異，第一財經記者發現，北京、上海無論是城市定位還是城鎮建設用地規模，都堪稱“絕對王者”；廣州以最爲多樣的“頭銜”、定位，在京滬之外的四個城市中處於“綜合地位”領先；深圳的規劃建設面積最小，但擁有批覆所未體現的“中國特色社會主義先行示範區”獨特優勢。

而在一些重合度較高的城市性質和定位方面，天津、重慶、廣州、深圳均被賦予全國先進製造業基地功能，顯示國家對超大城市發展先進製造業的重視；北京、上海、重慶、廣州、深圳均屬不同表述的科技創新中心，天津是先進製造研發基地，表明六城均須把科技創新放在重要地位；在國際門戶功能方面，除了北京、上海、廣州佔據先天優勢，深圳和重慶也獲得對外開放門戶定位，將會在對外交往方面發揮更大作用。

2022年，《全國國土空間規劃綱要(2021-2035年)》正式印發，拉開了全國各級國土空間規劃的大幕。在近日召開的2024年全國國土空間規劃年會上，自然資源部有關負責人表示，目前我國已有31個省級國土空間規劃得到批覆，超過84%的市縣國土空間總體規劃批覆實施，由國務院審批國土空間總體規劃的城市也進入審批快車道。

值得一提的是，北京、上海的城市總規(當時稱爲“城市總體規劃”)早在2017年就已獲批覆，其中，北京作爲首都，是全國唯一由中共中央、國務院批覆的城市。重慶、天津的國土總規分別於今年2月、8月獲國務院批覆。9月14日，南京成爲全國首個獲批的省會城市，廣州緊隨其後。

京滬：兩大“絕對王者”

根據中共中央、國務院批覆的《北京城市總體規劃（2016-2035年）》，北京是中華人民共和國的首都，是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。

在此定位下，北京的發展目標是，2035年“初步建成國際一流的和諧宜居之都” “城市綜合競爭力進入世界前列”；2050年遠景目標爲，全面建成“更高水平的國際一流的和諧宜居之都” ，成爲“具有廣泛和重要國際影響力的全球中心城市” “世界主要科學中心和科技創新高地” “弘揚中華文明和引領時代潮流的世界文脈標誌”。

在城市人口和建設規模上，上述規劃提出，到2020年，北京的常住人口規模控制在2300萬人以內，2020年以後長期穩定在這一水平；到2020年，城鄉建設用地規模由現狀2921平方公里減到2860平方公里左右，到2035年減到2760平方公里左右。

根據國務院批覆的《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》，上海是我國的直轄市之一，長江三角洲世界級城市羣的核心城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市，國家歷史文化名城。

上海的目標願景是，2035 年“基本建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”；2050 年“全面建成卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”。

根據規劃，上海以2500萬人左右爲2035年常住人口調控目標。至2050年，常住人口規模要保持穩定。建設規模方面，至2035年，全市規劃建設用地總規模要控制在3200平方公里以內，並作爲2050年遠景控制目標。同時，預留規劃建設用地機動指標約80平方公里，重點保障區域性重要通道和重大基礎設施。3200平方公里的建設用地總規模在六大城市中是最大的，接近重慶主城區城鎮開發邊界的2倍。

由上可知，京滬兩個城市，一個作爲中國首都，一個作爲中國城區人口最多的城市，其規劃目標均看齊世界超級都市，無疑也是中國城市的領軍者。需要指出的是，同樣是國際化大都市，北京強調的是首都功能，跟經濟關聯度較高的城市定位僅提到科技創新中心；上海則更強調經濟功能，明確提出了包括科技創新中心在內的“五大中心”定位。

津渝：天津金融獲加分

重慶是2019年國家建立國土空間規劃體系並監督實施以來，全國首個獲國務院批准國土空間總體規劃的城市。根據《重慶市國土空間總體規劃（2021-2035年）》，重慶的城市性質是直轄市之一，我國重要的中心城市，國家歷史文化名城和國際性綜合交通樞紐城市。

重慶的核心功能定位爲 “全國先進製造業基地、西部科技創新中心和對外開放門戶、長江上游航運中心”。目標願景是建設國家中心城市，建成更加彰顯“山水之城、美麗之地”獨特魅力的社會主義現代化國際大都市。

規劃提出，到2035年，重慶市人口規模約3600萬人，其中城鎮人口約2930萬人；城鎮開發邊界擴展倍數控制在基於2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以內。

城鎮開發邊界與城鎮建設用地是包含關係，後者包含於前者之內。根據2023年10月印發的《自然資源部關於做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）》，各省份按不超過2020年現狀城鎮建設用地總規模的1.3倍，控制城鎮開發邊界範圍。

根據《重慶市城鄉總體規劃（2007-2020）》，至2020年主城區城鎮建設總用地規模爲1188平方公里，換算可知，2035年重慶主城區城鎮開發邊界應爲1544.4平方公里。

今年8月9日，《天津市國土空間總體規劃（2021-2035年）》獲得國務院批覆。批覆明確，天津是直轄市之一，我國重要的中心城市，國家歷史文化名城，現代海洋城市，國際性綜合交通樞紐城市。

批覆要求，天津要發揮全國先進製造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示範區等功能，建設改革開放先行區和社會主義現代化大都市。規劃提出，至2035年，天津市常住人口控制在1800萬以內，城鎮開發邊界擴展倍數控制在基於2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以內。記者基於公開數據計算得知，到2035年，天津的城鎮開發邊界將控制在1885平方公里以內。

將重慶和天津進行對照可以發現，兩者的城市性質高度相似，都是直轄市和重要中心城市、歷史文化名城，天津僅多一個“現代海洋城市”性質。而在城市功能上，兩者都是先進製造業基地和科技創新、研發中心；兩者都是重要的航運城市，承載着對外開放、國際交往的功能。

除此之外，天津的城市功能多一個“金融創新運營示範區”，這是同爲直轄市的重慶所沒有的重要定位，一線城市廣州也沒有。這是2015年出臺的《京津冀協同發展規劃綱要》賦予天津的功能定位，對天津的發展起到重要推動作用。今年7月30日，中國人民銀行、金融監管總局等部門聯合印發《關於金融支持天津高質量發展的意見》，從七個方面提出34條重點任務和保障措施，以進一步提升天津金融業發展質量和服務實體經濟能力。

穗深：深圳有“隱藏好牌”

9月15日，《廣州市國土空間總體規劃(2021-2035年)》獲國務院批覆。廣州規劃的一大亮點是提出面向2035年建設“具有經典魅力和時代活力的中心型世界城市”。規劃明確了一個目標願景、六個城市性質和四項核心功能，堪稱超大城市中“頭銜”最多樣、定位內涵最豐富的城市。

一個目標願景指廣州要建設具備全球吸引力、集聚力、影響力和控制力的中心型世界城市。六個城市性質指廣州是廣東省省會、中國重要中心城市、國家歷史文化名城、彰顯海洋特色的現代化城市、國際性綜合交通樞紐城市、科技教育文化中心。四項核心功能即廣州要發揮國際商貿中心、全國先進製造業基地、全國綜合性門戶、國際科技創新中心重要承載地功能。

規劃提到，到2035年，廣州的城鎮開發邊界面積控制在2135平方千米以內。

而國務院批覆的深圳總規明確，深圳是經濟特區，國家創新型城市，現代海洋城市，國際性綜合交通樞紐城市。批覆提到，深圳要發揮全國性經濟中心、全國先進製造業基地、對外開放門戶、國際科技創新中心重要承載地等功能，建設好中國特色社會主義先行示範區，成爲我國建設社會主義現代化強國的城市範例。

規劃要求，到2035年，深圳的城鎮開發邊界面積控制在1130.74平方千米以內。這在六大城市中是最小的，只有廣州的一半多一點。

第一財經記者梳理髮現，廣州、深圳的最新總規，是國家對這兩個城市批覆的第三版規劃。三個版本規劃中，兩市的地位逐步提高。其中，廣州的城市定位從最初的“廣東省的政治、經濟、文化中心”“華南地區中心城市之一”，躍升爲“我國重要的中心城市”等。深圳的城市性質和功能定位升級更大，由2000年的“我國的經濟特區，華南地區重要的經濟中心”，到 2010年成爲“全國性經濟中心城市和國際化城市”，再到這次被賦予“全國性經濟中心、國際性綜合交通樞紐城市、國際科技創新中心重要承載地”等，十幾年間完成了“三級跳”。

而就廣州、深圳進行對比可以發現，兩者各有千秋。廣州的“我國重要的中心城市”“科技教育文化中心”“全國綜合性門戶”等頭銜是深圳沒有的，而深圳也擁有“經濟特區” “國家創新型城市”“全國性經濟中心”等獨特頭銜。

同時，這次批覆裡沒有體現的重要一點是：深圳還是中共中央、國務院確立的中國特色社會主義先行示範區。而先行示範區的發展目標是：到2035年，成爲我國建設社會主義現代化強國的城市範例；到本世紀中葉，成爲競爭力、創新力、影響力卓著的全球標杆城市。外界認爲，這一定位，或稱期待，在全國屬於“獨一份”。