王雍君：致力跨越統一大市場的三道財稅門檻

作者|王雍君(中央財經大學財經研究院教授、本站研究局專欄作家)

國內統一大市場的目標模式是共同市場，即在最優競爭的經濟條件未被人爲扭曲的前提下，生產、投資、就業和交易在各地區間自由流動的市場。爲應對內外環境快速變化帶來的棘手挑戰，加快發展基於共同市場模式的國內統一大市場，比以往任何時間都顯得更重要和更緊迫。此舉之所以意義非凡，還在於它標誌着中國的市場經濟體制才能從改革開放至今的1.0版，進化爲更高級、功能更強大和更健全的2.0版，併爲進一步進化爲法治基礎牢固的3.0版奠定堅實基礎。

統一大市場依賴公平有效的競爭機制把經濟機遇平等有效地擴展到所有市場角色，這是市場經濟的“無形之手”推動財富創造的源泉活水，也是把人民帶入自我發展進程與國家繁榮富強的必由之路。政府的適當角色和核心作用在於創造最優競爭的兩類條件——經濟條件與財稅條件。最重要的經濟條件莫過於強健產權與合約制度，以保護所有權特別是交易的安全性；最重要的財稅條件莫過於區際稅負均衡、公共服務均等化和區際外溢內部化，以避免區際財稅邊界相互衝突妨礙無邊界統一大市場的形成與發展。

中國一直實行全國一律的稅收制度，稅基和稅率等稅制要素由中央統一立法並在全國統一實施，甚至地方稅也是如此。放眼全球，稅制的一體化程度如此之高的國家並不多見，尤其在大國中。如果不考慮對地方財政自主性和確立職責的影響，統一稅制的最大優勢在於稅收協調，或者確切地說，避免稅收分權體制所要求的複雜的稅收協調難題。在一個經濟依存性日益強化的世界上，區際稅收協調總是必需的並且意義重大。

把驅動資源區際流動的兩類力量清晰區分開來非常重要，一類是經濟力量即市場機制，另一類是財政力量。當區際稅負差異超過某個臨界水平時，資源將從稅收高地流向稅收窪地，即便從經濟前景和市場導向的視角看全然不當。在這裡，扭曲資源區際配置的正是作爲財政力量的稅收力量。無論如何，合理保證每個地區的稅收特徵與經濟特徵的一致總是必需的，這意味着各地區的人均稅負與人均GDP應大致相同，但實際上並非如此。

就公共財政的支出面而言，這類情形表現爲公共服務的區際差距。發達地區的公共服務水平整體上遠高於欠發達地區，可以描述爲“服務非中性”：政府沒有在支出面上一視同仁地對待所有轄區，某些轄區因此享有優勢，其他轄區只有劣勢。在這種情況下，驅動區際資源流動的市場力量被財政力量壓制或削弱，一如區際稅負差異的扭曲效用。人們很少認識到，基本公共服務（與設施）均等化構成統一大市場關鍵的一道財政門檻，如果不能跨越，我們將很難從此岸抵達彼岸。近年來，政府加強了推進基本公共服務均等化的政策力度，但與統一大市場的相關要求仍有相當差距。

焦點在於重構轉移支付體制，確保清晰區分“發展援助”和“均等化”轉移支付。前者着眼於把資源集中導向經濟上最有前途的優勢區位，即專業術語所說的“經濟增長極”。爲確保規模經濟，增長極的經濟輻射功能必須足夠廣泛而強大。同等重要的是保證觀念上和政策上基於增長極概念設計發展援助，將其與均等化轉移支付明確分離開來。根本差別在於：發展援助應基於同市場機制的“決定性作用”嚴格一致的理念設計與實施，相比之下，均等化轉移支付應基於“非市場導向”。據此，無論一個地區是否屬於經濟上的增長極或優勢區位，都享有獲得均等化轉移支付的同等權利。

中國的政府間轉移支付規模相當可觀，大國中首屈一指，但從統一大市場的角色缺陷明顯：財力性轉移支付與專項轉移支付的區分，與作爲合理區分的發展援助與均等化轉移支付不一致。財力（一般）性轉移支付中包含發展援助，專項轉移支付中包括均等化項目。這種糾纏不清意味着“市場導向”與“政府導向”沒有明確分離開來，從而蘊含了一種高風險：體現政府導向的財政力量把資源引向經濟上沒有前途的區位，其中長期後果令人擔憂，包括後續調整與轉型的困難與複雜性。財政力量激起的短期繁榮與經濟力量決定的中長期衰落，一直是個嚴重問題，與統一大市場的形象極不吻合。

統一大市場也依賴第三個條件：區際外部性的內部化。統一大市場的形成與發展不可避免地涉及區際外部性問題，包括諸如發明創新帶來的正外部性，諸如環境污染帶來的負外部性；前者因導致私人收益低於社會收益而不足，後者因導致私人成本低於社會成本而有餘。兩種情形都損害效率，並且本質上也不公平。爲此，財政力量應扮演“矯正者”角色，對前者提供財政支持，對後者實施財政懲罰，以使私人成本接近社會成本、私人收益接近社會收益。高性價比燃料電池可援引爲典型例子：需要大額前期投入、回報週期長和高風險，導致實際投資水平遠低於社會最優水平，除非政府以財政投資、補貼和稅收優惠予以大力扶持。

區際外部性還包括財政外部性，涵蓋收入面和支出面。收入面外部性主要指不良稅收競爭和稅負轉嫁，比如總部經濟所在地（企業註冊地）以彙總納稅的形式轉嫁稅負，增值稅和消費稅的產地徵稅規則導致稅負被轉嫁給市場地。與發達轄區相比，欠發達轄區通常淪爲稅收競爭和稅負轉嫁的輸家。這種以鄰爲壑的財政力量不僅破壞統一大市場的最優競爭條件，也直接牴觸地方財政的自主性原則。

內部化還涉及公共財政的支出面。張家口治理沙塵暴可作爲說明性的典型例子：益處擴散到北京和其他許多地方，但相應成本若全部由當地承擔既無效率又不公平。因此，中央政府代表其他所有受益地區向張家口提供轉移支付，用以補償與外溢利益相應的財政成本。如此，支出面的區際外溢得以“內部化”。

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