王雍君：區域協調發展中消費稅體系的相對優勢探究
王雍君（中央財經大學政府預算研究中心主任）
區域協調發展中消費稅體系的相對優勢探究*
內容提要：區域協調發展依賴強有力的稅收協調。作爲系統迴應，基於生產-交換活動的間接稅體系應轉換爲消費稅體系，相應地，稅收協調的重點從增值稅和所得稅移至消費稅體系。此舉可望全面改善稅收政策執行方式，併爲稅收政策創建適宜的制度框架鋪平道路，從而大大增強稅收政策促進區域協調發展的效能。
一、前言與概要
改革開放以來，區域發展是政府幹預經濟卓有成效的政策領域。政府間合作和稅收政策等政策工具的綜合運用，將稀缺資源引向經濟優勢區域，即經濟發展潛能更大、相對比較優勢更強的區域。假以時日，其中某些區域成爲區域經濟學定義的增長中心（“增長極”），以其範圍足夠廣泛的帶動效應、輻射效應和利益外溢，在某種程度上實現了與周邊區域共存共榮的發展。政府還通過執行再分配功能轉移支付，包括地方轄區間的橫向轉移支付，幫助欠發達地區跟上整體發展進程，縮小地區間差距。這是區域“協調”發展概念和實踐的重要組成部分。
然而，區域協調發展一直深受稅收體系協調功能不足的困擾。首先是國家與地方層面的縱向協調不足，以至稅收政策行政裁量的範圍與程度遠超合理水平，損害稅制的整體統一性；其次是地方轄區之間的橫向協調不足，加劇惡性稅收競爭、區際稅負轉嫁和稅收窪地現象。在這些以鄰爲壑的稅收行爲驅動下，“招商引資”陷入零和遊戲乃至負和遊戲。增值稅和消費稅等間接稅採用賣方（生產）地課稅規則，企業所得稅採用總部所在地和行政隸屬關係課稅規則，使情形雪上加霜，負面後果包括扭曲收入分成體制的基礎，損害中央與地方財政間的公平交換[1]，加劇區際發展失衡。
協調功能不足導致“有邊界的稅收”與“無邊界的經濟”衝突，無論國際層面還是國內層面。越是缺乏有效協調，衝突風險越高，後果越嚴重。主要負面後果之一表現爲破壞區域協調發展的本質規定性——正和遊戲。欠發達地區通常淪爲輸家，因爲沒有足以比肩發達區域的政治、行政與財政力量與之競爭，卻要麼不得不、要麼熱衷於捲入競爭。在生產-交換型稅基起主導作用的現行稅收體系下，稅收力量不對稱尤其嚴重。發達區域擁有碾壓欠發達地區的巨大力量優勢，能夠以低得多的實際稅率吸引外地投資、生產、工作和交易流入本地。最近數十年來，資金和資源系統地從農村流向城市、從小城市流大中城市、從大中城市流向特大城市，經濟體系中的贏家通吃現象和虹吸效應（siphoning effect）相當突出，招致許多難以控制的社會經濟和財政後果，包括拉大地區發展差距和損害區際公平競爭，扭曲和抑制市場機制的作用。
在日趨全球化和一體化的經濟體系中，特別是在國內統一市場乃至共同市場中，有效稅收協調旨在防止衝突和管控負面後果。稅收體系註定有其轄區邊界。各轄區在其合法的司法與行政權範圍內，行使其稅收管轄權或徵管權，涉及稅收體系的各個方面，從稅收制度到稅收政策，從稅務管理到稅務稽查，從納稅服務到稅務處罰。爲促進1+1>2的系統整體功能最大化，稅收體系應通過稅收協調實現某種程度上的一體化，避免區際稅收差異妨礙資源流動和區際貿易。稅收協調既是稅收體系的核心組成部分，也是保證稅收體系正常有效運轉的先決條件。
同等重要的是，對稅收協調的考察不應侷限於傳統路徑——稅收政策執行，亦應擴展到稅基結構。因爲稅基結構不僅影響稅收政策執行，而且攸關稅收政策執行依託的制度框架，後者對區域協調發展的影響更深刻更持久，更值得費心探究。
如果各轄區在其邊界內實施的稅收行爲妨礙區際公平競爭，扭曲資源區際流動，增加逃稅和政府收入損失風險，或者伴隨其它難以接受的負面後果，比如重複徵稅，那麼就過分了，就需要通過稅收協調加以管控。
這些行爲的實質是地方轄區採取以鄰爲壑的方式實施或執行稅收政策。這種有害行爲每天都在發生。更值得費心關注的是現行稅收體系的稅基缺陷，不僅加劇以鄰爲壑的稅收政策執行風險，還加劇創建適宜制度框架的難度和複雜性。這些制度框架對引導區域協調發展和稅收政策執行至關緊要，其涵蓋三個支柱：（1）地方財政自主性的制度框架，（2）服務型政府的制度框架，（3）共同市場（common market）的制度框架。
任何稅收體系都建立在基礎結構之上。基礎結構即主體稅基與輔助稅基及其內部構成與相互關係。如果把稅收體系看作大廈，稅基就是支撐整個大廈的地基。稅收體系的各個方面都與稅基相連。脫離稅基與稅基結構，我們就無法討論和評價稅收體系，更不用說擇優和改革。稅基也是稅收協調的關鍵方面，其實質重要性遠高於稅收政策本身，因爲稅收政策協調的難度和複雜性，在很大程度上取決於稅基和稅基結構的類型與特徵。
基礎稅基依據核心經濟活動的不同分爲三類：
-生產型稅基
-交換型稅基
-消費型稅基
任何經濟體系都有三類核心經濟活動：生產活動，把價值相對較低的生產要素（投入）轉換爲價值相對較高的產出；交換活動，把商品與服務比評價（出價）較低者轉移給較高者；消費活動，消費者購買並消費（包括使用）商品與服務。數字經濟革新了組織生產、交換與消費的方式，即以高度數字化商業模式和數字資產組織核心經濟活動，但沒有改變生產、交換和消費作爲核心經濟活動的事實和實質。
生產型稅基以生產活動爲課稅對象，以生產企業爲納稅義務人；交換型稅基以零售前銷售（週轉率）或增值額爲課稅對象，以商貿企業爲納稅義務人。生產與交換有時交織在一起，比如生產企業也要購買原材料等生產要素，這自然屬於交換活動。儘管如此，生產和交換在本質上和功能非常不同，不應混爲一談。現代經濟中的交換鏈條很長。多數產品被生產出來後，需要依次經過諸多交換環節才能抵達終端銷售：由此進入最終消費，商品與服務由此獲得“消費認同”，成爲有效產出（effective output）。未被消費認同的產出稱爲無效產出（ineffective output）；前者代表稀缺資源真正被使用或利用的部分，後者則代表未被使用或者被毀掉的資源。
經濟活動的實質性目的是以合理成本生產與交付滿足消費者需求的產出（output）。無效產出與此背道而馳。無效產出/經濟總產出比率越高，經濟體系的經濟性、效率和有效性越差，經濟政策和經濟發展的質量越低。至少在原則上，生產和交換活動的產出在取得消費認同前，均應被預設爲無效產出或“待定產出”，即有待消費者以貨幣投票表達認同不認同的產出。只有被最終消費者購買或使用，才能被視爲有效產出。從待定產出轉換爲有效產出實屬意義非凡的飛躍，總的來說困難重重並充滿不確定性。正因爲如此，生產型稅基和交換型稅基在“合併同類項”意義上，可統稱爲生產-交換型稅基，並與消費型稅基區分開來；前者以待定產出爲課稅對象，後者以有效產出爲課稅對象。現行增值稅和（個人與企業）所得稅界橫跨兩類稅基，對應零售前的稅基爲生產-交換型稅基，對終端銷售的稅基爲消費型稅基。
現行稅收體系的重心集中於生產-交換型稅基，後文將從區域協調發展依賴有效稅收協調的角度，闡明轉向消費稅體系的理由、重要性和緊迫性。消費稅體系定義爲以終端銷售爲稅基的稅收體系，涵蓋：
-一般零售稅、特定消費稅、外購補償稅
-消費地課稅規則
-基於消費地課稅規則的收入分成
-代替收入分成的地方附加稅
-B2B模式下的報告義務
-B2C模式下的簡易登記制度
本文將間接稅-直接稅這種常規的二分法，轉而採用“生產-交換型”和“消費型”課稅這一新的二分法。新二分法可幫助我們透過現象看本質，即直接看到稅收體系的價值基礎（是否牢固堅實）的基本差異，提醒我們注意到現行稅收體系中的無效稅基（ineffective tax base）問題，比如無望進入終端銷售的房地產，存在於諸多行業與企業中的過量庫存。在現行稅收體系下，經濟體系中的無效產出/GDP比率越高，無效稅基/總稅基比率也越高。
作爲一般結論，綁定無效-待定產出的稅基結構缺失可靠的價值基礎，會引起或加劇各種問題與難以控制的負面後果，扭曲稅收與經濟的相互關係。令人不解的是，稅收理論和經濟理論至今未採用二分法，也未意識到它對認知和把握問題的特殊重要性。
對考察區域協調發展的稅收政策選擇而言，新二分法尤其不可或缺，因爲它讓我們直接追究真正緊要的問題：稅收體系的協調功能取決於什麼？本文致力論證如下核心觀點，強化與改善轄區間稅收協調到促進區域協調發展至關緊要，爲此，稅收協調的重心應從現行增值稅和所得稅轉向消費稅體系。稅收協調功能的差異不僅取決於直接稅（對人稅）和間接稅（對物稅）之分，在更大程度上取決於生產-交換型稅基與消費型稅基之別。
後文的詳細討論將表明，稅收體系和稅收協調的重心移置於消費型稅基，將大大收縮以鄰爲壑的稅收政策空間，還可爲稅收政策創建適當的制度框架。這不僅有助於全面改善稅收政策對區域協調發展的效能，也有助於稅收政策和區域發展迴歸經濟發展的核心訴求：生產和交換並非目的，而是滿足正確目的—消費者需求—的手段。以此言之，對生產和交換及其獲利（所得）課稅並不適當，至少遠沒有那麼適當，因爲這意味着對正確目的本身的間接傷害[2]。
本文用來分析區域協調發展中消費稅體系之作用的簡潔概念框架，可如圖一所示。
圖1：稅收協調促進區域協調發展的兩類路徑
接下來的討論分三部分。第一部分討論生產-交換型稅基牴觸區域協調發展的原因，即稅收政策執行和稅基特徵方面固有的弱點；第二部分討論消費型稅基在稅收協調方面的獨特優勢，區域協調發展高度依賴這些優勢；第三部分討論如何將消費稅體系的內在優勢轉化爲外在的協調優勢，最重要的是在B2C模式下全面實施簡易登記制度，在B2B模式下強制執行報告義務。本文的討論有助於深化最優課稅理論的一個著名結論：消費課稅優於生產和交換課稅。就同時滿足經濟影響、簡單性、隱私保護性和透明度方面，終端銷售稅方案最佳(Boskin, 1996)。
二、生產-交換型稅基牴觸區域協調發展
與消費型稅基和消費地課稅規則相比，由於信息不對稱程度較低，生產-交換型稅基和來源（賣方）課稅規則的下的稅收協調需求不高、難度較低，但這一相對優勢易被三個內生缺陷抵消：誘發以鄰爲壑，扭曲效應很大，制度框架偏差。這些缺陷抑制稅收政策促進區域協調發展的潛能，削弱其效能。
1.源於信息不對稱的協調優勢
與任何人類事務一樣，稅收體系依賴信息才能運作。度量稅基需要大量信息：哪類稅基（增值額或別的）、稅基多大、誰的稅基、何處與何時的稅基，以及適應什麼稅率的稅基。稅收徵管還需要更多信息，如稅源分佈及其變化、欠稅和違規懲罰。徵納雙方博弈則需要主觀信息：對方將如何行事？自己如何應對？在所有這些方面，政府與納稅人之間都存在信息不對稱。
信息不對稱不僅影響政府-納稅人關係，還影響區際稅收協調的難度與複雜性。假如各個轄區“各自爲政”地徵稅不會招致不可接受的負面後果，比如重複課稅、逃稅和干擾區際貿易與資源流動性，那麼，區際協調就沒有必要或者需求很少。如果不在乎重複課稅及其負面影響，工業時代早期許多國家採用的週轉稅就是如此，各轄區都在本轄區的生產與交換環節徵稅。生產-交換活動的空間集中度很高，零售活動則高度分散；生產企業和商貿企業的數量比零售商（包括個人和家庭）少得多。在這種情況下，各轄區對外地的信息需求很少，界定和度量生產-交換型稅基所需信息，幾乎可以從本轄區全部獲得，而且比消費型稅基容易得多。
然而，週轉稅固有的重複課稅進而損害專業化分工和協作，誘發經濟上沒有效率的縱向合併，這使其成爲典型的“壞稅”：對經濟抉擇和行爲具有很強的扭曲效應，導致超額負擔（excess burden）過大，而且越靠近終端銷售，問題越嚴重。週轉稅被增值稅取代也就不足爲奇，但真正緊要的問題應被洞徹：在企業、產業和價值鏈的各個環節相互依存的經濟體系中，爲使課稅的扭曲效應（distortion effect）最小化，區際稅收協調不僅必需而且至關緊要。經濟學視角下，稅制設計的關鍵目標就是儘量減少整個稅制帶來的無謂損失(Mirrlees, 2011)。
增值稅非常依賴區際稅收協調。採用非消費（生產與收入）型增值稅和賣方（包括生產）地課稅規則，雖然減少了度量稅基的信息需求，但未從根本上解決稅收協調的（外地進項）信息過載問題，而且扭曲效應、超額負擔和無謂損失（deadweight loss）[3]很大。“進項”及其來源地的日趨多樣化和複雜化，特別是與科技進步、數字資產和企業家精神等相關的無形資產大量使用，強化了信息過載問題的嚴重性；重多稅率、稅收優惠、多重（小規模等）納稅人、多重徵管方式與方法，以及服務業、農業、金融業等行業固有的“進項模糊”特徵，更使情形雪上加霜。
可以合理斷言，在增值稅下解決稅收協調難題的希望渺茫。信息不對稱（包括轄區間）和扭曲效應共同阻斷了“有效協調”的通道。無效協調根本就不是協調，因爲無助於解決真正的問題，甚至適得其反。即便轉換爲純粹的消費型增值稅，情形也不會有實質改變[4]。結論已然確切：相對於消費型稅基而言，生產-交換型稅基的信息優勢—信息不對稱程度較低，極不可能實現爲增值稅的稅基度量優勢，更遑論稅收協調優勢。所得稅與此類似，此處不展開討論。
2.誘發以鄰爲壑的高風險
生產-交換型稅基根植於“發展型政府”理念：通過吸引外地投資和企業到本地安家落戶，地方政府能夠擴展轄區就業機會和提高本地居民收入水平，從而在發展地方經濟中發揮重要作用。招商引資運動遍地開花並被肯定爲地方政府重要職責，與此密切相關。然而，理想雖很豐富，現實卻很骨感。生產-交換型稅基給地方政府創設了極大便利和強大誘因，誘使其競相採用以鄰爲壑的稅收政策招商引資，給區域協調經濟發展蒙上陰影。實踐中有三種主要類型：
（1）不良稅收競爭
如同公共財政的支出面競爭一樣，稅收競爭有其益處，但通常需要滿足若干苛刻條件，尤其是基於收支聯結的受益原則安排。稅收競爭清單很長，包括實踐中常見而隱秘的各種稅收返還、協商式徵稅、任務式徵稅。不良（惡性）稅收競爭有很多證券，比如外地企業所得稅適用特別優惠，無法取得稅收優惠企業相關資訊。重點在於這些措施以吸引外地資本與資金爲目的，因而侵蝕外地稅基。
（2）營造稅收窪地
稅收窪地也稱稅收天堂：接近免稅或只徵收名目稅收，同時幫助實施外來資金與外來者逃稅並拒絕配合外地追查，無實質營業活動，外來投資者把逃稅目的當作投資決策的重要考量。主要區別在於，惡性稅收競爭侵蝕外地稅基，其目的很明確：將外地實質性營業活動轉移至本地，以此增加本地稅收和增強本地經濟實力。相比之下，稅收窪地旨在吸引外地資金與儲蓄並助其逃稅，並非因應本地財政需要，也不以轉移營業活動地點爲目的。
（3）稅收隔離措施
稅收隔離政策也稱經濟圍堵政策，通過稅收措施人爲地將外地經濟與本地經濟隔離開來，包括阻礙外地商品、服務和投資進入本地。常見方式有：
-稅收優惠限於本地企業與居民
-禁止本地企業經營含有稅收優惠的活動或產業
-以特殊行政規定（牴觸稅法）允許適用“特殊行業”的稅收優惠
-過於寬鬆或過於嚴厲的稅收稽查政策
-缺乏有效信息交流（無年檢和股東公開登記及股份使用等規定）
-人爲定義稅基（背離稅法）
-未遵守法定或正常轉移定價規則（包括私下個別商定）
很難判斷招商引資在多大程度上屬於零和乃至負和遊戲。但大量經驗事實證明，基於以鄰爲壑稅收措施的招商引資的社會成本過於高昂，因而很可能得不償失。頻繁的區際搬遷使大量企業苦不堪言，破產倒閉風險因此劇增。地方政府、機構和官員亦被嚴重拖累，在次要職能上長期消耗了過多時間、精力和稀缺資源，更重要的服務職能因此被抑制和弱化，導致服務型政府建設始終難以步入正軌。除了妨礙政府職能合理化外，生產基地全國遍地佈局、產業結構同質化、產能過剩嚴重以及殘酷的價格戰，自然如影隨形而來。市場機制被嚴重扭曲，在資源配置中的作用嚴重退化。
負面影響與後果如此嚴重，主要根源於生產-交換型稅基的高流動性。一般地講，基於社會穩定和國家安全的考量，國家政策幾乎不會系統地鼓勵人口遷移，尤其是從欠發達地區向發達地區的遷移。因此，消費人口問題在各個轄區通常相對穩定，特別是常居人口。相比之下，生產企業和商貿企業有很強的區際流動性，這會嚴重削弱生產-交換型稅基（包括增值稅和所得稅）的穩定性，且兩者都被數字經濟發展極大地強化，進而導致有害稅收措施的扭曲效應和無謂損失被嚴重放大。
3.制度框架錯位
運用稅收政策促進區域協調發展不僅受制於其方式，而且一併受制於稅收政策依託的制度框架。好的制度框架未必保證有好的政策，但不良制度框架很難產生好的政策。這是生產-交換型稅基的第二類問題（除誘發以鄰爲壑）：與地方財政自主性、服務型政府和共同市場的制度框架相牴觸。
（1）牴觸地方財政自主性
許多國家把地方財政自治寫入憲法和相關法律，足見其特殊重要性。地方政府對財政自主性有普遍的渴望，尤其渴望有可預見的可控收入來源，這對促進職能合理化和履行職責至關緊要。經驗反覆證明，如果法律框架未賦予其合法自主性，地方政府勢必在法外尋求“扭曲的自主性”：過度行政裁量，即所謂的“前門不通走後門”。“後門”向來不少，包括土地財政、亂收費（攤派與罰款）以及有害稅收行爲：除了前述不良稅收競爭、稅收窪地、稅收隔離措施外，還有轄區間稅負轉嫁，這在生產-交換型稅基下特別容易實現，而且具有很強的逆效應，因爲贏家通常爲發達地區，輸家多半爲欠發達地區。
在生產-交換型稅基上創建財政自主性的制度框架，無異緣木求魚。生產-交換活動的流動性很強，非常適合留給市場機制發揮“決定性作用”，很難爲地方政府真正帶來中長期的“可預見的可控收入”，這正是地方財政自主性的關鍵方面—財政收入自主性。企業隨時可能遷出遷入，納稅大戶區際轉移對雙方轄區立即造成顯著的收入波動，影響當年預算執行。生產-交換型稅基的區際流性、開放性和競爭性，遠高於消費型稅基。流動性稅基特別不適合作爲地方稅，因爲扭曲效應很大，也因爲不滿足收入自主性的判定標準—可預見的可控收入。
生產-交換型稅基還會引起轄區間稅負轉嫁，尤其是發達地區對欠發達地區的稅負轉嫁，從而直接牴觸財政自主性的正確概念。當地方公共服務的負擔可以轉嫁到另一個轄區的稅收來資助時，地方財政的基石就瓦解了(Musgrave, 1996)。
（2）牴觸服務型政府
在生產-交換型稅基下，地方政府對生產-交換活動招商引資越多，稅收越多；稅收越多，對招商引資的激勵越大。由此形成的正向循環，對服務型政府建設相當不利。地方政府最合適的職能是以合理成本向當地民衆與企業提供服務，並滿足國家和地方層面的最低服務標準。服務型政府範式最合理，也是區域協調發展概念的題中之義。
然而，生產-交換型稅基誘使地方政府的注意力從“低成本服務”上移開，移向招商引資這一相對次要（甚至很不合適）職能。畢竟，從生產-交換中得到稅收利益，遠大於“促進和保護當地消費”的利益，儘管後者更契合服務型政府形象。
（3）牴觸共同市場
市場本是商品與服務供求相互滿足的地方。因此，廣義的共同市場應定義爲：在無人爲扭曲的自由競爭所形成的最優化經濟條件下，自由參與投資、生產、工作、買賣的地方。全球共同市場最爲理想，但目前遠未實現。歐盟等經濟體之間已經實現。許多國家在其內部也已實現。中國仍在努力建設國內統一大市場，共同市場理應作爲目標模式。爲此，稅收體系應滿足共同市場制度框架的核心訴求：對經濟抉擇與行爲的扭曲效應最小化，這是自由競爭的主要稅收條件，該條件作爲共同市場的基石，支撐共同市場有效運作。在消費稅體系下，所有生產活動和零售前的交換活動不被課徵間接稅。這些活動在稅收上被中性化，意味着保證整體經濟中的生產、投資、就業和零售前買賣的抉擇與行爲，完全基於商業考量或市場導向而不被稅收行爲扭曲，也意味着消除了稅收政策淪爲地方保護主義工具的可能性，包括消除區際稅負轉嫁的可能性。
綜上所述，生產-交換型稅基和來源地課稅規則的組合，雖因信息不對稱程度較低而擁有稅收協調優勢，但該優勢被稅收政策執行不良和制度基礎薄弱抵消，兩者都引起難以控制的負面後果，以至得不償失。在這種情況下，稅收政策與區域協調發展產生對立衝突，多年來一直如此。轉向消費稅收體系才能從根本上解決問題。
三、基於消費稅體系的優勢與稅收協調
如前所述，現行增值稅和所得稅都基於對生產-交換活動及其獲利課稅。理論上，現行非消費型增值稅轉向消費型增值稅，可以實現稅負集中於消費端，因爲價值鏈上游（生產）與中游（交換）的稅負，最終由下游消費者承擔。然而“稅負歸宿”是一回事，“對經濟活動課稅”是另一回事。即便稅負最終全部由消費者承擔，也不意味着增值稅（與所得稅）未對生產-交換活動實施課稅，更不意味着沒有扭曲效應和無謂損失，儘管較低信息門檻帶來稅收協調優勢。
無論基於分析還是稅收政策實踐目的，劃清生產-交換型稅基與消費型稅基的界限都很重要，包括區分來源（商品與服務賣方）地課稅規則和市場地課稅規則。四類組合依次組合爲：（1）生產-交換型稅基↔來源地課稅，（2）生產-交換型稅基↔市場地課稅，（3）消費型稅基↔來源地課稅，（4）消費型稅基↔市場地課稅。接下來的討論限於第四個組合：從區域協調發展的角度看，消費稅體系擁有的兩類獨特優勢，首先是稅收政策執行方式，其次稅收政策依託的制度框架。
1.消費稅體系下的稅收政策
在消費稅體系下，轄區間稅收競爭依然存在，但已與招商引資脫鉤。脫鉤意味着把吸引外生產-交換活動與企業遷移至本地，不會增加本地稅收，也就沒必要大費周章。這樣一來，地方政府與機構即可把寶貴的時間、精力、工作重點，轉向更有價值的地方—全力改善包括營商環境在內的公共服務。生產、投資、就業和買賣的區際配置，留給市場機制發揮決定性作用。
地方政府要想增加稅收，就得改弦易轍：促進和保護當地消費與消費者。公共服務（與設施）越好，越有利於消費保護和促進，稅收“獎賞”越多。稅收獎賞越多，越有利於激勵地方轄區進一步改善服務與設施品質。這是服務型政府、政府職能合理化、激活市場機制和培育共同市場的底層邏輯，最終爲區域協調發展帶來巨大“紅利”。
重要的是，地方轄區把外地消費與消費者吸引過來，並不等於吸引外地實質經營（生產與交換）活動，也不會對其產生值得重視的負面影響。這些活動的區位配置得以迴歸市場導向。此外，外地消費者（包括遊客）終歸要回歸其常住地轄區，流向外地的消費不足以顯著影響外地經濟和財政利益；況且，本地也會外地消費流入，或許足以與流出保持平衡。
結論是：消費稅體系全面壓縮了地方轄區以鄰爲壑稅收政策的空間，還在在很大程度上消除了如此作爲的動機。
2.爲稅收政策創建適當的制度框架
區域協調發展是十分複雜棘手的社會經濟系統工程，在把稅收政策作爲關鍵工具加以運用時，許多方面是相互關聯的，因而理應通盤考慮，避免對立衝突導致零和遊戲甚至負和遊戲，導致1+1<2的整體功能失調。根據系統論的基本原理，系統的整體功能取決於最薄弱的一環（木桶原理）。與生產-交換型稅基相比，消費稅體系可望大大“薄弱一環”的風險，無論就政策執行還是就制度框架而言。以下三類制度框架與稅收政策執行方式的內在聯繫最爲緊密。
（1）地方財政自主性的制度框架
合理的地方財政體制一方面配合中央財政服務於國家目標，另一方面運作以解決地方公共問題。雙重功能都高度依賴財政自主性。地方問題與國家問題緊密相連，但在受益範圍和變動不居等方面很不相同。對於地方財政隨時的合理資金需求，中央財政不可能有求必應。撇開狹隘利益不說，無論從哪個角度看、無論基於何種合理目的，地方財政對中央財政的依附性和依賴性有害無益。在適宜的制度框架下，中央-地方財政以及地方財政之間可以共存共榮，而且理所當然。
地方財政自主性的關鍵方面是收入自主性，滿足三項核心訴求：
-預見性—提前一年或以上即可大致準確地預見到
-可控性—在免於外部干預的前提下自主控制來源
-支配性—根據法律法規自主支配使用這部分資金
由於流動性、開放性和競爭性，生產-交換型稅基不滿足所有條件。相比之下，消費型稅基好得多，足以作爲適當制度框架改進稅收政策執行方式。關鍵在於地域聯繫：合理的直接稅與間接稅，皆以地域爲基礎。如同與領土沒有真正聯繫的課稅違背國際公法，在一國內部，與地域沒有真正聯繫的課稅違反基本稅收原理（受益原則）和國際貿易的國際共識：目的地課稅。稅收的法律基礎在於一國的地域主權。地域主權在國家內部集中體現爲消費地管轄權。與生產和交換活動相比，消費活動的地域聯繫更緊密、更具實質性、更穩定和更持久，稅收聯結度也更高。
這並不意味着消費型稅基沒有流動性。消費型稅基典型地屬於大型流動性稅基。無論最終商品與服務還是消費者，區際流動性都很強。但這並非重點，重點在於：消費型稅基很適合設計爲具有自主性的地方財政安排，使地方政府能夠與中央政府公平分享大型流動性稅基，從而一舉解決主體稅種、收入自主性和稅收協調難題，而地方附加稅無疑堪稱最佳候選者。[5]此外，消費稅體系對欠發達地區相對有利，有助於控制不斷擴大的地區間差距。[6]
（2）服務型政府的制度框架
發揮市場在資源配置中的決定性作用、更好地發揮政府作用之訴求，都指向服務型政府範式，比發展型政府範式更契合，地方層面尤其如此。成功的關鍵，在於清晰認知和有力把握服務型政府範式的三個要件：
-服務導向（超越招商引資和行政規制）
-收支聯結（納稅聯結服務的受益原則）
-人口門檻（較多和較穩定的當地人口）
生產-交換型稅基不滿足這些條件，消費稅體系可以滿足。部分原因在於，後者更契合價值創造地課稅原則。該原則同樣適合所得稅，而且“在創造價值地對利潤課稅是一項國際公認原則”[7]。
（3）共同市場的制度框架
焦點是公平競爭的制度條件，涉及稅收體系的各個方面，而以稅基扭曲效應最小化爲根本。給定等額徵稅和相同稅率，扭曲效應取決於稅基彈性—受課稅影響的程度，包括價格彈性、收入彈性和要素替代彈性，分別反映課稅影響相對價格、收入水平和生產要素組合。在空間（區域經濟）意義上，扭曲效應還取決於資源流動性、經濟體系的開放性和競爭性。扭曲效應涉及各類市場，包括商品市場、資本市場、勞動（就業）市場和儲蓄市場。稅收效率（中性）原則的焦點就是降低扭曲效應。只要依據受益徵稅，效率才能得到保證。可以合理推論，與生產-交換型稅基相比，消費稅體系更契合受益原則。直接稅亦應建立在支出或消費的基礎上，而非以收入爲基礎(Atkinson & Stiglitz, 2015)。
課稅影響各類市場的經濟抉擇與行爲，也影響區位抉擇與行爲，從而產生扭曲效應和超額負擔，但其範圍和程度因稅基不同迥異。總的來說，與生產-交換型稅基相比，消費稅體系的扭曲效應和超額負擔小得多。最優課稅理論對此有大量分析，結論明確，此處無須展開。一些研究指出，用稅基廣泛的消費稅制取代現代的公司和個人所得稅制，能使GDP在長期內年均增長達到10％，保守的估計也許是5％(Boskin, 1996)。
四、稅收協調的重心轉向消費稅體系
稅收政策執行和制度框架方面的相對優勢，本質上屬於消費稅體系的“內在優勢”，因爲它們根植於消費型稅基本身固有特徵。如果沒有良好的稅收協調機制，這些優勢就不能轉換爲（外在的）協調優勢，這類優勢對區域協調發展至關緊要。如果不從根本上解決稅收協調問題，消費稅體系的內在優勢將不能助益區域協調發展。解決協調難題的關鍵在於開發新的稅收徵管機制，用以降低消費稅體系的區際協調成本，並使消費地課稅規則易於實施。數字經濟和科技快速發展，強化了開發此類機制的重要性和緊迫性。部分原因在於，本地消費中的很大一部分甚至主要部分來自外地賣家，無論傳統商品與服務，還是日趨多樣化的數字化商品與服務（如電子圖書和博彩）。
1.B2C模式下設計實施簡易登記制度
如果本地銷售全部源自本地生產或供應，則包括消費地課稅規則在內的消費稅體系，就不存在與外地轄區進行稅收協調問題。協調需求源於外地（包括境外）賣方對本地的終端銷售—零售，要求本地消費者申報納稅並不可行也不現實。消費者數目龐大，沒有人有主動申報的動機，即便強制要求也難免大量逃稅，而且遵從成本和徵管成本高昂。
唯一可行且最爲適當的辦法，就是由境外賣家與本地稅務機構合作，承擔代扣代繳本地零售納稅義務並轉給本地稅務機構，同時承擔準確可靠地報告消費者所在地信息。這就是簡易登記制度，其底層邏輯通過降低信息不對稱，保證以較低的信息成本實現消費稅體系的內在優勢，包括市場（消費地）課稅規則，該規則早已被確認爲國際規則，廣泛應用於國際貿易。
外地賣家也可以通過本地金融機構，將代扣代繳的稅款“中轉”給本地稅務機構。但這種機制人爲增加了複雜性，包括賬戶開設與維護，不建議採用。
外地賣方也可一併報告所在地稅務機構。這樣的簡易登記制度基於“鐵三角”運作：外地賣方-本地稅務-外地稅務，以利低成本交叉稽覈。
但焦點始終是確定消費者所在地轄區，通常應以常住地作爲判定標準。這裡涉及諸多細節，但並無大礙，問題也不難解決。
需要重點關注的還有“終端銷售”與“商業銷售”的清晰區分，無論針對個人、家庭、企業還是政府機構的終端銷售。根據“終端銷售=零售=總的銷售-商業銷售”，本地和外地賣家只要確認和準確報告“商業銷售”和“總的銷售”，即可得出終端銷售，信息負荷較輕，非常利於稅收協調。
至於本地消費者以節稅（與價格便宜）爲目的的外地購買，如果外地並未課稅或稅率低於本地，則需繳納外購補償稅，簡易登記制度同樣適用。
2.B2B模式下外地賣家履行報告義務
外地賣家針對本地企業與機構的終端銷售，沿用現有代扣代繳機制即可，無須引入簡易登記制度，但焦點始終應是履行報告義務：向地稅務機構定期報告終端銷售信息，包括消費者所在地、商品與服務類型、商品與服務接收方、接收時間與詳細地點等；重點是承擔報告“商業銷售”信息，不能確定爲商業銷售的銷售，均被視爲終端銷售（零售），承擔代理（消費者）納稅義務。
至於外地賣家通過遠程在線交易模式實施的本地零售，包括低價值進口商品，無論在B2B下還是B2C下，均應悉心研究應對之策。現行增值稅不對其徵稅，導致稅收流失嚴重，還導致與本地供應商之間的不平等競爭。訴諸VAT簡易登記與徵收機制對境外賣方在線銷售應用於B2C供方，可作爲確保有效徵稅的最佳解決方案(OECD, 2022)。消費稅體系下的稅收協調，不能止於國家內部，而應與國際稅收層面實現一體化協調，包括進口和出口關稅在內。稅收協調應是全方位的，最高目標應是稅收體系的一體化實施。
徵管機制不能取代內部控制和定期風險評估。無論多麼有效，錯報、漏報、遲報和逃稅風險總歸難免。稅務機構和外地賣家均應實施有效的內控措施，確保這些風險最小化。完善信息系統和加強各方稅務合作，同樣至關緊要。
現有和新的徵管機制也適用現行增值稅和所得稅的協調，但難度和複雜性依然令人望而生畏。增值稅協調要求識別“進項”要素，所得稅協調要求識別“所得/利潤”要素，無論本地外地。這裡的信息負荷高得驚人，尤其在數字經濟背景下。當政策目的要求進行各式各樣區別對待時，包括多重稅率和減免優惠，有效的稅收協調變得難上加難，甚至無從實現。這樣一來，增值稅和所得稅原本不多的內在優勢（包括稅基廣闊），即被抵消殆盡。只有轉換爲消費稅體系，才能從根本上解決問題，包括將稅收政策塑造爲區域協調發展的核心工具，並顯著增強其有效性。
五、結語
稅收政策是一把雙刃劍，既可促進，也可妨礙區域協調發展。這主要取決於稅收體系的基礎稅基類型與特徵，以及稅收徵管機制降低稅收協調的信息負荷的可能性。生產-交換型稅基雖因信息門檻較低而享有協調優勢，但因被內在劣勢抵消而顯得微不足道。消費稅體系恰好相反，內在優勢強大但信息門檻較高，以至協調難度較高。但這個缺陷可以通過開發適當的徵管機制彌補，焦點是簡易登記制度。爲實現行消費者“徵稅環節後移”的政策訴求，[8]或者更一般地講，爲實現間接稅全面轉換爲消費稅體系的中長期稅改目標，簡易登記制度是唯一可行且理想的保證機制。該機制支撐的消費稅體系無可匹敵，無論就其內在優勢還是外在的協調優勢。
增值稅在消費稅體系中已無適當位置。作爲大工業時代早期的先進稅種，此後淪爲理應被淘汰的落後稅種。增值稅的兩個主要優勢—中性和稅基寬廣都是理論優勢，在實踐中很難實現，包括過高的徵管成本與遵從成本削弱其收入潛能。所得稅仍有生存能力，但應採取低稅策略，並作爲消費型體系的輔助稅種發揮作用。整個稅收體系的重心應放在消費型稅基方面，無論基於區域協調發展還是其他目的。
稅收基礎理論亦需與時俱進，重點應是把稅基研究透徹，因爲它是整個稅收體系的基石和核心。在這裡，理性和真理都要求我們始終堅持正確標準—無論何時何地都正確無誤的標準，運用這些標準做出判斷和選擇。最重要的是在起點上即確保標準的正確性。起點就是稅基，標準是內在優勢與稅收協調優勢兼得，消費稅體系因此勝出。基於消費稅體系的稅收政策制定和執行，可望對區域協調發展做出更廣泛、更充分和更重要的貢獻。
註釋：
[*]本文系國社科重大項目“新時代財政政策效能提升的測度理論、方法與中國實踐研究”（項目編號：22&ZD089）的階段性研究成果。
[1]現行稅收分成體制基於“哪裡來返往哪裡”的屬地轄區規則，體現中央-地方財政間的交換關係，但並非公平交換。因爲在產地（賣方地）課稅規則下，收入來源地的增值稅和消費稅被轉嫁給消費地轄區負擔，不反映對中央稅收的真實貢獻。
[2]現有稅收原理和傳統稅收理論都缺乏終極目的認知，因而缺失靈魂主線指引。基於稅收與經濟相互聯繫、相互作用與相互影響的辯證關係，稅收體系的終極目的應被確立爲保護經濟體系的價值創造與分享，焦點是消費價值。爲此，生產-交換活動不應課稅，生產-交換獲利（所得）應低稅，課稅重心應移向消費端。
[3]無謂損失通常指超額負擔，即課稅引起的社會經濟福利淨損失；但最好也把超過合理水平的稅收成本納入其中，包括徵管成本和納稅人的遵從成本。
[4]歐盟多年頗費周章實現了一體化的增值稅協調。中國在各個方面都沒有可比性，包括環境條件比如逃稅問題。
[5]現行收入分成體制並非地方稅，但可通過三個階段轉換爲地方主體稅種—地方附加稅。第一階段調整分成基數使其合理化，大致可以社會商品零售總額作爲分成其數；第二階段中央規定全國統一的地方附加稅率，按此稅率徵收附加稅並轉給地方；第三階段通過稅法賦權地方（省級轄區）在規定清單內自主選擇1-3個附加稅率，地方按此稅率獲得附加稅直接歸入地方財政，不再“繞道”中央代徵代轉。
[6]由於各種原因，包括轄區人口的相對穩定性，區際消費差距通常小於生產-交換差距。區際經濟力量失衡體現在各個方面，消費力量失衡程度相對較低，無論按人均還是按總額衡量。
[7]參見如歐盟委員會，委員會2015年6月17日致歐洲議會和理事會的函：歐盟範圍內公平高效的公司稅制度：5個主要行動領域pp.10-11 COM(2015)302終稿，IBFD歐盟法律彙編。
[8]中國政府網. 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》[EB/OL].（2021-03-013）[2024-06-26]. https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm
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