王雍君：全面升級中期財政規劃以系統改善公共治理

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作者|王雍君（中央財經大學政府預算研究中心主任、本站研究局專欄作家）

摘要 爲系統改善公共治理，採納基線籌劃程序全面升級現行中期財政規劃（MTFP）至關緊要。該程序具有把中期展望意識、程序協調意識和預算整合意識導入預算過程的深遠潛力，從而幫助消除年度預算體制三類主要的脆弱性——展望失靈、協調失靈和整合失靈，進而促進以“更少做更多”意義上的支出增值。當前應集中精力解決最緊要的問題：在公共投資項目的整個生命週期內，把全部必需的資本支出、經常支出及其融資整合爲一個預算。

關鍵詞 中期財政規劃 基線籌劃 全面升級 資本支出 經常支出

一、引言

繼[2015]國發3號文（《國務院關於實行中期財政規劃管理的意見》）頒佈實施5年後，“十四五”規劃再次承諾“加強中期財政規劃管理”。考慮到目前許多省以下地方政府和部門尚未編制MTFP，也考慮到實際效果仍有很大提升空間，還考慮到許多認知偏誤，有必要就MTFP的正本清源和全面升級進行深度討論，在此基礎上提出新的改革思路和更好的改革議程。

MTFP在概念上非常簡單：在未來3-5年的“中期”內，對公共支出如何促進財政成果和治理目標進行籌劃。“規劃”的基本含義是“籌劃”而非預測，也就是籌劃支出增值。

公共支出如果不能實現增值將價值無多。公共支出由納稅人買單，公共部門以其追求財政成果與治理目標。本質上這與私人花錢類似：如果錢不能被轉換爲更多的錢（通過投資理財）、健康、知識、休閒或其他“比錢更重要”的目標（比如濟貧），那麼，“錢只是錢”。

預測是在假設條件下的估計數，包括經濟預測和財政預測。準確預測非常重要，但支出增值的關鍵在於籌劃。當前實踐偏重預測、輕視籌劃的傾向相當明顯，而且很少伴隨制度規則和程序上的必要變化，以至MTFP的巨大潛能很難被激發出來。

對MTFP的認知偏差和認知瑕疵也並不鮮見，包括把MTFP混同於“中期預算”。世界上從未有過所謂的“中期預算”，未來也不太可能。世界上有的只是年度預算：立法機關每年都批准未來一個預算年度的預算。如果不解決基礎性的認知問題，很難設想MTFP能步入正軌，更不用說取得實質成果和成功。

認知問題也涉及MTFP在治理上的特殊重要性。可以不誇張地說，中國舉國體制的優勢能否彰顯和得到充分發揮，關鍵在於能否精心設計與實施MTFP以系統消除年度預算體制的脆弱性，並作爲其強有力的“支撐者角色”發揮作用。此角色意味着MTFP並非年度預算的平行工具，因而不能取代或削弱年度預算的主導作用。預算準備、審查、執行和評審階段的脆弱性很常見，負面後果集中反映爲損害支出增值——公共支出對財政成果和發展目標做出貢獻的能力。

中國是世界上首屈一指的支出大國家。目前四本預算的公共支出總額（剔除少量重複計算）超過GDP的40%。在收入增速放緩、支出剛性巨大的當前背景下，如何通過改進公共治理以確保各級政府、部門和機構“以更少做更多”，比過去更重要也更緊迫。

在“發展是硬道理”的當代發展觀下，公共預算的原則性任務就是超越金錢本身的價值——實現支出增值，涉及理想財政成果的三個層級：總額財政紀律，與發展目標的“穩定”相連；第二層級的配置有效性，與發展目標的“增長和平等”相連；第三層級的公共服務效率，與發展目標的“增長”相連。

三個層級分別對應預算的三級結構：（1）宏觀預算，目標是總額財政紀律；（2）配置預算，目標是支出配置的有效性；（3）運營預算，目標是支出使用的投入-產出效率。每個目標都聯結髮展目標。

預算的三級結構“框定”了MTFP的三級結構：（1）籌劃財政總額，當支出、收入、赤字/盈餘和債務同時受到“硬約束”時，財政紀律即被實現——焦點是有效的支出總額控制；（2）籌劃支出配置，當支出結構充分反映國家戰略重點和政府政策優先性時，配置有效性即被實現；（3）籌劃支出使用，當部門和機構以合理成本交付更多更好的公共服務時，投入-產出效率（運營效率）即被實現。多數國家的中期指未來5年，但中國目前只有3年。爲與國民經濟與社會發展規劃期一致，把MTFP擴展爲5年是適當的和必要的。

許多國家的MTFP實踐早於中國，國際上一般稱之爲中期支出框架（MTEF）；表明籌劃的是作爲年度預算準備（編制）合理起點的宏觀經濟與政策框架，而非詳細的、各部門間資金分配的法定方案。普遍認爲，MTFP具有改進預算準備乃至整個預算過程，進而促進公共預算與財務管理所有關鍵目標的潛力。

各國採納MTFP特定目的各不相同，但共同目的都是作爲支持年度預算體制運作的基本方法，並且都以系統改進預算編制作爲起點。畢竟，良好的預算編制纔是取得成功的關鍵。當代發展文獻把經法定程序審批的、作爲法律文件執行的預算報告，確認爲政府唯一最重要的政策文件。在被有效實施的情況下，年度預算將作爲公共治理的核心工具發揮作用。

但三個前提條件須被滿足——中期展望意識、程序協調意識和預算整合意識。MTFP正是通過扮演條件導入者角色，發揮支持年度預算體制正常運轉的關鍵性作用，從而促進支出增值並體現自身的存在價值。

首先是中期展望意識導入預算過程，以此作爲在預算-政策間建立直接聯結的第一步。由於日程表限制和其他原因，年度預算通常不得不在緊迫的時間壓力下準備、審查和執行，以至很難約束與引導機構和官員關注中期問題：照此下去，政策目標和財政可持續性將會如何？

在預算-政策間建立直接聯結的特殊重要性，根植於一個簡單的事實：政治和政策方向的正確性必須在預算過程中得到確保。由於各種原因，實踐中兩者間往往脫節，或者至少缺失有機地緊密聯結，以至預算過程往往由收入驅動而非政策驅動，某些重要的政策目標因而淪爲犧牲品。許多城市地下管網年久失修、超負荷運轉，以及隨處可見的“分散財力辦小事”，即爲明證。

第二個條件是程序性協調，主要涉及制定計劃、編制預算和支出管理。在高度分化的“分管體制”下，三類程序各不相同，並且被分別指派給計劃部門、財政部門和支出部門，由不同的人或團隊負責，採用不同的方法編制，動機也各不相同，並且很少有人理解三者間的互補關係和保持其作用一致的特殊重要性。因此，在缺失協調或協調不充分的情況下，問題就出現了，最明顯的是支離破碎的預算準備、審查、執行和評估。

第三個條件是預算整合，旨在確保技術健全性，涵蓋：（1）功能整合，即把計劃、政策和支出管理（主要涉及承諾、覈實和付款）功能整合到預算中，（2）支出整合，即把資本支出和經常支出及其融資作爲一個整體加以設計，避免人爲高估、低估和消除不確定性。

正如合理的預算制定一樣，合理的公共投資計劃制定需要對支出構成有詳盡瞭解，尤其應深究“投資”中究竟包括什麼和不包括什麼支出，以及相應資金來源的確定性。從計劃經濟時代開始，中國就是個“計劃”大國，而以國民經濟與社會發展規劃（本質爲計劃）最爲重要。各類計劃都涉及以資本支出爲核心的公共投資計劃，旨在得到“想要的新資產”、促進增長與就業以及擴展公共服務。就現狀而言，培育把計劃與預算結合起來的治理體制，依然爲十分複雜棘手的挑戰。

預算與計劃的脫節在實踐中很常見，通常表現爲計劃的範圍遠大於預算的範圍，以及預算準備很少顧及計劃。究其主要原因有三：計劃不周、不具體，以至不足以爲預算制定提供指導；預算準備程序過於匆忙併受制於各種短期壓力，以至沒有足夠時間去考慮實現計劃所要求的資金投入；計劃制定者對決策高層的影響可能相對較小，因爲預算是有權威性的法律文件，而計劃通常並無法律效力。

綜上所述，公共治理改革的核心命題，可鑑別爲堅持年度預算和分管體制前提下的某種機制設計——全面升級中期財政規劃，用以解決預算過程的展望失靈、協調失靈和隨而來的整合失靈。公共經濟學、公共管理和公共財政學雖爲時下的顯學，卻極少將其呈現出來，儘管其深遠的負面影響遠超想象。

時至今日，“只要做出政策決定並保證投入就能解決問題”的天真想法，依然相當盛行；“花好錢的能力比錢本身重要得多”的治理觀，依然未能牢固紮根。

在正本清源的基礎上全面升級MTFP，可望作爲扭轉局面的最優方法：在堅持年度預算和分管體制下的最優方法。

年度預算體制必須堅持，源於其作爲現代民主治理不可動搖的基石；年度預算必須完善，源於其易招致上述三類失靈的特徵與後果。分管體制必須堅持，源於其對職責分工（問責）必不可少；分管體制必須完善，同樣源於其易招致上述三類失靈的特徵與後果。

在此前提下，採納基線籌劃程序全面升級MTFP既是可能的，也是必需的。

二、集中性基線籌劃程序

邏輯正確的MTFP定義如下：一個將中期概算與政府現行政策聯結起來的約束性程序，該程序要求以基線籌劃（baseline projections）分離和評估現行政策與新政策提議的未來成本，同時要求預算申請者以財政成果爲基礎證明其支出合理性。

據此，MTFP涵蓋三項主要內容：當前支出水平，未來提供相同服務（比如相同的師生比）需要的額外支出，以及如果服務水平和質量發生變化所需要的額外支出。

前兩項被稱爲支出基線——繼續現行政策的支出水平，也就是“非政策變化”引起的支出變化，涉及預算執行進度、管理效率和參數（如價格）等。最後一項被稱爲線上支出——純粹的政策變化引起的支出水平，包括推出新政策和調整現行政策（比如削減問題項目）引起的支出變化。

MTFP的重點是支出基線和線上支出的籌劃。財政部門需要實時集中掌握各部門自下而上彙總而來的支出基線，同時依據對可得財力的集中預測從嚴掌控線上支出，在此基礎上建立支出限額，並採納自上而下方法啓動的預算準備程序，在預算準備的早期階段（按《預算法實施條例》應在6月初）公佈並下達給各支出部門，各部門在支出限額的“硬約束”下準備來年的預算申請。目前“兩上兩下”的部門預算編制程序明顯與此不符，作爲起點的“一上”程序招致過度討價還價和其他種種問題，但常被漏看和忽視。

採納上述集中化基線籌劃程序的說明性例子如下表1所示。這是基於單一功能分類（如教育與醫療）或部門分類（如教育部和衛生部）的總額籌劃，屬於最簡單的中期財政規劃，“預測”色彩很濃，但只要採納基線籌劃，也能約束和引導預算申請者關注支出控制，從而強化財政紀律。一般地講，發展中國家應把強化財政紀律作爲改革其公共支出管理（PEM）的首要目標，部分源於其特殊重要性——尤其攸關宏觀經濟穩定，部分源於其特殊困難——忽視或損害財政紀律的作爲（如熱衷舉債）幾乎無處不在。

表1把2021年作爲基年，籌劃未來4年“受約束的”財政收支、赤字和債務水平，這意味着每個變量都並非“預測數”，而是基於“磨合”得到的、滿足總額財政紀律（“紀律”即“約束”）的財政總額。其中，2021年的當前支出爲預計數——因爲財政年度尚未結束。

“磨合”是至關重要且技巧性很強的工作，通常需要藉助計量模型，聚焦“需要花多少錢”和“可花多少錢”之間的反覆權衡與再平衡。前者基於支出需求預測，由各部門自下而上地核算單項政策的中期成本並由財政部門彙總；後者關注預算上對多少政策具有承受能力，要求基於可信與可靠的收入預測，由財政部門負責組織實施。

磨合旨在爲財政部門建立預算限額奠定基礎。最重要的是支出限額，但也包括收入限額和債務限額。建立、公佈和下達預算限額應在每年6月初完成。

線上支出的直接決定權在財政部門——最終決定權在立法機關的投票表決。特別重要的是：如果基於組織/部門分類進行籌劃，則下一個預算年度（2022年）的線上支出不應在MTFP中列示。

此舉旨在向預算申請者發出明確信號，即在財政部門下達來年支出限額之前，支出部門的支出上限就是支出基線；除非有令人信服的理由表明確實需要增加支出限額，並經適當程序批准。這有助於打消支出部門“多要錢”的心態，轉向優先考慮壓縮支出以滿足新增支出需求的心態。

由此可知，訴諸基線籌劃程序進行的“磨合”過程，實際上就是在預算-政策間建立聯結的過程。基數法並無此效，相反，它誘使預算申請者爲捍衛“基數”而競爭資源，而置政策目標和財政可承受性於不顧。

早在數十年前，發達國家和許多發展中國家即普遍放棄了陳舊落伍的基數法，轉而採用基線籌劃法制定預算以及進行預算預測。基數法根植於“保既得利益”的慣性思維，試圖迴避預算過程的利益衝突，卻以招致預算配置僵化和損害支出增值爲代價，法定支出使情形雪上加霜。

配置僵化正是組織和治理的天敵。所謂良治，無非就是因應內外環境快速變化增強應變能力和修復（脆弱性）能力，抓住發展的機遇，這就要求打破配置僵化，以足夠力度保持重新配置資源的靈活性。

多年來，許多以零基預算解決配置僵化的嘗試效果不佳。採納基線籌劃程序纔是最佳應對之道，但它對改進治理的巨大潛能至今仍被普遍漏看和低看。

基線籌劃程序對解決協調失靈也很重要。在採納基於經濟分類的基線籌劃時，程序性協調也將被自然牽引而出，因爲資本支出、經常支出及其衆多次級成分被許多部門和機構“分管”，甚至相應的資金來源和支付渠道也是如此。因此，基於經濟分類的基線籌劃——把資本支出、經常支出及其融資“籌劃”爲一個整體的預算，客觀上要求各個相關部門與機構在預算過程各階段“準時到場”，這個過程本質上就是程序性協調的過程。

基於其他分類的基線籌劃，包括基於現行部門預算“基本”和“項目”分類的支出籌劃，並無此效。“基本”表達的是屬性（可類比於人的“溫和”），“項目”表達的是預算編制單元或實體（可類比於人本身），兩者在邏輯上並無對應關係，因而典型地屬於不良分類。

表2呈現的說明性例子同樣適用財政收入、赤字和債務籌劃。

與表1一樣，表2中的X表示“未知”——直到財政部門頒佈來年預算編制適應的支出限額之前，旨在作爲促進財政紀律的機制。如此“滾動”下去，支出部門每年面對的來年支出限額，總是止於支出基線設定的容許值——除非有充分理由且經適當程序批准才允許突破。這種設計旨在形成集中性預算程序：由財政部門集中控制兩類支出限額—基線限額和線上限額，以及兩類限額在部門間分配，特別是線上支出限額的控制與分配。

良好的基線籌劃需要結合功能分類和經濟分類。與功能分類不同，基於經濟分類的籌劃具有普適性——適合所有部門，也適合所有政策目標，無論部門政策還是財政政策。基於經濟分類的籌劃還把對融資適配的籌劃結合在一起，比如以債務融資匹配部分資本支出，以稅收融資匹配經常支出。

此外，基於經濟分類的支出籌劃具有這樣的潛能，即不僅約束和引導各部門詳細瞭解支出構成，還約束各部門把各個支出成分及其融資來源“湊齊”，包括提前概算新增投資項目所需配套資金（經常支出），涉及工資、差旅、會議、租賃和利息等諸多來源。如前所述，此過程即考慮程序性協調的過程。

此外，基於經濟分類的支出構成籌劃還是最易迅速發現和問題所在的方法，比如項目工期延長可能源於資金沒有到位或拖欠（工資等），社區診所的服務質量不佳可能源於醫護人員的工資偏低。這些發現意味着可準確鎖定消除短板的方法，對促進程序性協調也很重要。

全面升級MTFP因而要求採用“功能‘套’經濟”進行基線籌劃，比如教育（功能）‘套’資本/經常支出（經濟分類），無論政府還是部門層面的MTFP。

若把預算編制單元從目前被人爲割裂的“項目”和“基本”統籌爲“規劃”（programs），形成某種適宜的規劃預算（program budgeting）體制，效果將成倍放大。

在規劃預算體制下，基線籌劃基於“功能‘套’規劃、規劃‘套’經濟”的分類，比如教育（功能）-實驗室建設（規劃）-資本/經常支出（經濟）。在大數據時代，真正重要的不是海量數據，而是被精心結構化的少量數據。結構化程度越高，數據被轉換爲決策有用性信息的價值越大。

結構化程度取決於如何組織和呈現信息——兩者都取決於如何分類。不良分類不可能帶來良好管理，事實上不可避免地會帶來種種混亂，損害追求正確目標的努力和能力。分類不良在公共財政領域很普遍，“四本預算”、財政赤字口徑和部門預算框架尤其明顯，負面後果良多，但常被忽視。

三、基於“功能套經濟”籌劃支出配置

財政總額籌劃的目標是財政紀律，關注各個財政總量“受到約束”，主要通過預算限額實施，焦點是有效的支出控制——控制在一併滿足政策目標與財政持續性的水平上，着眼於爲經濟社會的穩定發展創造中長期的財政可持續性。如果某級政府喪失清償到期債務本息的能力，即被視爲財政上不可持續。

相比之下，配置籌劃旨在籌劃“力度足夠”的支出結構調整，目標是配置有效性，焦點是兼容配置效率和配置公平的支出重點與優先性排序。理論上，支出配置應基於社會偏好，實務上通常轉換爲立法機關對支出結構的全面且嚴格審查，以確保充分反映國家戰略重點與政府政策優先性，前提是對支出配置的精心籌劃。

精心籌劃要求採納“功能套經濟”的基線籌劃程序，表3是說明性例子。

鑑於攸關“集中財力辦大事”，也鑑於打破根深蒂固的配置僵化非常困難，支出配置籌劃堪稱MTFP意義最爲深遠、也最具挑戰性的工作，要求負責和參與“頂層設計”的核心部門基於國家戰略優先性和政府政策重點，確認如何對當前的支出結構做出“力度足夠”的中期調整，調整的方向（減增變化）和支出類型，以及被壓縮的支出如何轉移給社會優先級更高的政策領域。只有採納“功能套經濟”的分類籌劃框架，才能引導如此作爲並呈現最有價值的信息。

表3顯示錶明，未來4年公共支出的“重中之重”由教育轉向公共衛生領域，後者的增幅顯著地高於前者；教育支出的內部結構也有較大幅度的調整，其中，資本支出/經常支出比由2021年的35/45=1：1，降至2022年的40/60=2：3，同期資本支出的基線/線上比由25/15=5：3提至30/10=3：1，經常支出的基線/線上比由30/10=3：1降至40/20=2：1。重要的是：數據並非紙面作業的產物，而是因應環境變化做戰略調整的結果。然而，戰略性籌劃目前很少。

表3並未呈現關鍵細節，即資本支出和經常支出內部成分的籌劃，特別是經常支出內部的人事支出與非人事支出，資本支出內部的在建項目和新增項目支出，以及現有設施（如城市地下管網）的維護運營與新增投資支出，新增投資和與其配套的經常支出。

這些次級成分在實踐中極具重要性，缺失籌劃的負面後果典型地包括“重建設、輕維護”，隨之而來的盲目（重複）投資、過度舉債、工期延長、成本超支和過於頻繁的預算調整，腐敗和尋租的風險，以及削弱對投資決策質量和管理效率的關注。最糟糕的是：由於沒有經常性支出的支持，整個系統（地下管網等）可能迅速停止運轉；“夠”糟糕的是：喪失最佳維護時機不僅減損服務潛能和招致運營不充分，而且使滯後的維護成本變得十分高昂。

配置籌劃的技術性困難源於缺失客觀而明確的配置標準，以至資產配置和支出配置主要基於直覺判斷，或者乾脆簡單地“複製”當前的支出結構簡單，或者只做輕微的邊際調整。以此言之，全面升級應聚焦積極地尋找優先級更高的支出用途，對消除“問題項目”和資金釋放給予更多重視，例子包括加劇環境污染和過度分散財力的補貼，不滿足標準成本效益分析測試的投資項目。

配置籌劃的精髓在於確保把稀缺資金優先劃撥給社會回報率更高的用途，包括把低迴報率用途上的資金釋放給高回報率用途。社會回報率的差異主要因資本支出和經常支出（及其內部成分）而異。

實踐中由來已久且積重難返的主要問題有兩類：在爲資本投資劃撥資金時，（1）忽視大範圍的、跨部門的支出優先性排序，附帶後果是劣幣驅逐良幣和分散財力辦小事；（2）現有設施或系統的經常支出資金不足，而新增（包括在建）投資項目必需的大量經常性支出未加考慮，兩類項目都面臨很高的資金不確定性前景，此症狀常被描述爲“重建設、輕維護”。

基線籌劃程序的兩個邏輯使其非常有助於解決這兩類配置問題。（1）優先爲基線支出劃撥資金，體現“近憂更優先”的邏輯；（2）除非現有設施或系統的價值無多因而需要削減其支出，或者一併伴隨有富餘資金，才劃撥給線上支出——“鋪新攤子”的投資項目，體現“遠慮更重要”的邏輯。

在配合以其他輔助性機制時，基線籌劃的配置優勢將被強化。技術性機制主要包括成本效益分析、最低費用選擇法和缺口測試——測試投資計劃的支出和資金缺口。這些方法有助於擇優和淘汰掉某些“劣幣”項目，但總體上仍傾向於花錢多的大項目，犧牲花錢較少卻更有效的解決方案，尤其在重投資規模輕投資效率的體制環境中。

因此，結合運用4個輔助性機制很重要：（1）禁止動工，即每個項目在弄清其全部成本和確定融資來源之前不能動工；（2）投資限額，即投資上限由經常支出目標增長額決定；（3）重點優先，即資金總額不足以保證每個項目最低支出需求時，優先保證重點項目；（4）支出分析，機構對支出經濟構成的全面分析作爲預算執行情況分析的固定組成部分。

支持全面升級配置籌劃的支出分析涵蓋四個步驟：（1）主要的支出部門列示其“分管”的資本投資項目計劃清單，分析“預算覆蓋率=預算的項目投資/計劃的項目投資”，以確認預算範圍與計劃範圍的偏差；（2）對計劃項目進行擇優排序並彙總投資總額，據此決定削減或調整計劃項目以使其適應預算承受力，這將釋放出大量可轉移至更高優先級用途的資金；（3）評估主要項目的經常/資本支出比，以確認現有好項目（設施或系統）和新增項目經常支出需求與相應資金缺口；（4）主要部門對少量的重大資本密集型項目作嚴格的經濟評估，幫助剔除明顯的錯誤或紕漏，並積極探索及時正確地跟蹤支出的各種方法，以此作爲PEM改革的起點。

以上所有輔助機制“現有-新增”的資金劃撥框架，根植於經常預算與資本預算互補性很強的客觀現實，並且十分契合基線籌劃的上述邏輯——近憂更優先、遠慮更重要。互補性源於一個簡單事實：與經常支出決策不同，資本支出決策會招致（配套性）經常支出和相應資金需求，必須提前考慮（中期概算）而不能“臨時抱佛腳”，無論現有項目還是新增項目。

以上對支出配置籌劃至關緊要的基礎工作，目前大多仍處沉寂狀態，以至“紙面籌劃”在很大程度上取代了艱難但意義非凡的實質性籌劃。

盛行的法定支出和基數法也深度妨礙配置籌劃。法定支出的認知根源，在於把非財務政策與財務政策混爲一談。教育、農業等部門政策本質上屬於非財務政策，旨在爲財務政策建立適當基礎，但不能代替財務政策的功能。

舉例來說，教育政策或教育法可以規定政策目標（比如全民義務教育）、政策手段和實施策略，但不能規定“必須花多少錢”（包括與GDP的硬性掛鉤）。財務政策即預算、支出、稅收和債務政策，法典化爲《預算法》、《預算法實施條例》、立法機關批准的年度預算報告以及稅法。法定支出的實踐後果主要是加劇配置僵化，導致預算作用弱化、矮化和空心化。公共預算包含最重要的政府決策機制與程序，但其真實作用有賴兩類政策的清晰且充分區分。

此外，有效和配置籌劃還高度依賴協調性預算程序，總額籌劃和運營效率籌劃也是如此。基線籌劃程序本身有助於形成協調性預算程序，但只有當“協調”真實發生纔會如此。如前所述，最重要的是負責計劃制定、預算編制和支出管理的部門間協調，但支出部門內部（對接財政部門的財務部門和對接“發改委”的計劃部門）協調也至關緊要，並且還是有意義的部門間協調的前提。兩個層級的充分協調在預算過程的各個階段都很重要，但現狀並非如此。

四、籌劃運營績效

運營績效即三級預算結構的微觀層級追求的財政成果，通常被描述爲3E：作爲投入績效評價標準的經濟性（節約與性價比），作爲產出績效評價標準的投入-產出效率，以及作爲成果績效評價標準的有效性。3E的基本含義是政府有效地制定公共規劃，以確保機構與官員以合理成本向公衆交付其偏好的公共服務，反映服務人民的“服務型政府”本質。

相應地，運營績效的中期籌劃涵蓋投入績效、產出績效和成果績效，前提是清晰區分投入、產出和成果，以及確切理解“投入-產出-成果”構成的因果邏輯模型及其作用。運營績效的核心是產出即公共服務本身，涉及數量、成本和價格這三個基本維度的計量；運營績效的焦點是成果，即公共政策與規劃“最終想要實現的東西”。產出質量通常被視爲通向最終成果的中間成果。

運營績效即支出使用績效，一般應在功能類別或部門類別下基於規劃或產出分類進行籌劃。表4呈現了關於“河流治污規劃”的說明性例子。

在籌劃運營績效目標時，區爲“（最終）基準值”和“（分期）計劃值”很重要，並確保實時跟蹤三類偏差以促進關注“績效改善是否充分”。三類偏差指：（1）目標偏差=實際值-基準值，（2）實際偏差=實際值-計劃值，（3）計劃偏差=計劃值-基準值。此外，成果應按年度報告，產出與節約應按季度或月份報告。表4把基準值與計劃值簡併爲目標值。

與總額籌劃、配置籌劃一樣，運營籌劃只有從紙面作業轉向“動真格”纔會有效，這意味着要求現實且客觀的充分評估，並伴隨一系列支持性措施，至少包括：賦予機構管理投入組合（焦點是經濟分類支出構成）的自主性，可得資源流量的預見性，獎賞績效與努力、懲罰失敗與失責的激勵機制，政策連貫性或至少避免朝令夕改，基於能力而非“關係”的人事招聘政策，富有吸引力的薪資和福利待遇，清晰的職業生涯發展路徑，乃至服務公衆的意識與財政文化。現狀與此相距尚遠。

其他相關努力至少包括：致力使機構和地方政府貼近人民，唯有如此才能關注民意並發現更好地服務人民的方式；激勵機構與公僕提高投入產出效率，即利用可用資源（投入）生產更多更好產出的能力（“生產力”），從長遠看，這是改善公共服務交付的最大決定因素。

需要指出的是：基線籌劃程序對籌劃運營績效也很重要。這一程序賦予機構以很大的機會空間，用以討論新政策、新政策可能實現的節約和績效目標。

結語

鑑於紙面作業色彩濃厚和種種認知偏誤，現行MTFP亟需正本清源和全面升級。當務之急在於採納集中化的基線籌劃程序，確保集中精力解決三個關鍵問題：把中期展望意識、程序協調意識和預算整合意識導入預算過程。每個都攸關公共治理改革的核心命題——確保公共組織“以更少做更多”意義上的支出增值，同時也反映年度預算體制的深層脆弱性。

導入展望意識作爲建立預算-政策間聯結的第一步，要求滿足三項條件：把預算作爲制定與貫徹公共政策的核心工具，在預算準備的早期階段完成“納入預算”的主要（通常艱難）政策決定，以及至少確保把資本支出、權益類（社會保障）支出和或有負債納入MTFP，並在預算準備的起始階段進行討論。

程序協調主要涉及計劃制定、預算編制和支出管理的部門間與部內協調，也包括政府間以及政府與國有企業間的協調，旨在促進計劃-預算間的直接聯結。

預算整合的焦點是把投資支出、經常支出及其融資作爲一個整體的預算加以準備，無論投資項目處於生命週期的哪個階段。這種真正意義上的一個預算（one budget）確保消除人爲或系統的支出低估、高估和融資不確定性，無論資本支出、經常支出，抑或總的投資支出、建設支出或發展（開發）支出。未經整合的預算有如“一個漏水的桶”：無論注入多少資金。

牢記基線籌劃程序的精髓很重要：以精巧有效的方式確定可劃撥給新政策的預算資源，這就是有利於消除預算過程展望失靈、協調失靈和整合失靈的方式。舉國體制的優勢發揮程度，主要取決於對這三類失靈的控制程度。

全面採納基線籌劃程序要求明確“現行政策”和“新政策”的劃分標準，這取決於部門（資本密集型等）特徵和統計數據的可得性，服務供應是否發生顯著的增減變動可作爲一般標準。若配合以其他相關努力，以基線籌劃成功實升級MTFP的概率將大爲提高，無論財政總額、支出配置還是使用（運營）籌劃。

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