誰拿走了財政教育經費的八成？
1993 年，《中國教育改革和發展綱要》首次提出：到 20 世紀末財政性教育經費佔國民生產總值的比例要達到 4 %的目標，然而這一數值到 2012 年才實現。在實現這一目標過程中，政府積極拓寬財政性教育經費來源渠道。
全球來看，中國教育支出在政府公開支出中比重靠前：教育爲國內一般公共預算支出中最大項目，近 10 年來保持在 15 %佔比左右。2020 年在所選取的 32 個國家/地區中，中國該佔比位列第 6 。然而從教育支出佔 GDP 的比重來看，中國排名靠後。在所統計 30 個國家中，中國位居第 23 位，排名相對靠後，且低於世界平均 4.3 %和 OECD 國家平均 4.9 %的水平。或主要由於我國財政收入佔 GDP 比例長期低於世界平均水平。
綜合來看，國內教育經費配置結構如何？
1.1. 教育經費由五個大類構成，國家財政性教育經費佔八成
教育經費由國家財政性教育經費、民辦學校中舉辦者投入、捐贈收入、事業收入、其他教育經費五個大類構成。2021 年國內教育經費總計 5.79 萬億元，其中國家財政性教育經費佔比達 79%，事業收入佔比達 18%，兩者合計佔 97%，構成教育經費主體。
國家財政性教育經費，反映國家財政對教育的投入水平。其中一般公共預算安排的教育經費爲最重要細分項，2021 年其佔國家財政性教育經費比重達 96%。
事業收入主要由學雜費構成，2021 年學雜費佔事業收入比重爲 78%。事業收入可反映學校自身創收的能力。
一般公共預算教育經費中，包括教育事業費、基本建設經費和教育費附加三項。2021 年教育事業費收入佔一般公共預算經費收入比重爲 94%。
教育事業費支出是指中央、地方各級財政或上級主管部門在預算年度內安排，並劃撥到學校或單位，列入《政府收支分類支出科目》第 205 類「教育支出」科目中的教育經費撥款。教育事業費又稱教育經常費，是國家財政支出中用於教育事業的經常性費用。2021 年教育事業費支出 3.6 萬億。（區別於上表收入口徑）
國內教育總經費保持持續增長趨勢。2022 年教育經費達 6.13 萬億元/同比+6.0%，2012-2022 年 CAGR 爲 7.9%。
在教育經費結構中：國家財政性教育經費佔比從 2005 年低點 61.3%提升至2021 年 79.2%，且近 10 年保持在 80%左右水平，反映財政投入持續發力。在非財政投入中，2021 年事業收入佔比爲 18.1%，其近十年佔比保持相對穩定，但相比 2005 年高點 27.8%明顯下滑。
學雜費佔事業收入比重整體上持續提升，從 1998 年 61%提升至 2021 年 78%。
1.2. 多年來政策追求國家財政性教育經費/GDP 比重達 4%的目標
1993 年，《中國教育改革和發展綱要》提出目標：到 20 世紀末財政性教育經費佔國民生產總值的比例要達到 4%，當時這一比值爲 2.4%。
1999 年末，國家財政性教育經費佔 GDP 比重僅爲 2.5%，並未實現上述目標。
此後在 2006 年的《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、2010 年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》中，「4%」這一目標再次提出，並計劃在 2012 年實現。
爲了在 2012 年實現這一目標，2012 年政府工作報告要求地方財政以 4%編制預算安排教育支出，同時成立了 4%辦公室，開展月度檢測和分析評價。
2012 年末，國家財政性教育經費佔 GDP 比重爲 4.3%，也是該比值最高的一年。
2021/2022 連續兩年該比重爲 4.0%，處於紅線邊緣。
爲如期實現 4%目標，在增加公共財政預算教育投入的同時，政府積極拓寬財政性教育經費來源渠道。主要有：
1）統一內外資企業和個人教育費附加制度：1986 年，國務院頒佈了《徵收教育費附加的暫行規定》，對我國公民和內資企業，按照增值稅、消費稅、營業稅（1994 年以前爲產品稅、增值稅、營業稅）實際繳納稅額的 1%徵收教育費附加。2005 年，該費率提升至 3%。2010 年 10 月，將徵收範圍擴大至外商投資企業、外國企業及外籍個人。
2）全面開徵地方教育附加：2010 年 11 月，財政部印發了《關於統一地方教育附加政策有關問題的通知》，要求各地統一地方教育附加政策，按照實際繳納稅額的 2%徵收地方教育附加。
3）從土地出讓收益中按比例計提教育資金。國務院、財政部、教育部印發《關於從土地出讓收益中計提教育資金有關事項的通知》，從 2011 年 1 月 1 日起，各地要進一步調整土地出讓收益的使用方向，從以招標、拍賣、掛牌或者協議方式出讓國有土地使用權取得的土地出讓收入中，按照扣除徵地和拆遷補償、土地開發等支出後餘額 10%的比例，計提教育資金。
財政性教育經費中 80%以上爲一般公共預算教育經費，該比例從 2009 年高點 93.4%下滑至 2022 年 81.0%，主要原因爲 2010 年開徵的地方教育附加及 2011年開徵的土地出讓收益教育資金後（該兩項原均屬於政府性基金收入，2015 年後儘管被轉列至一般公共預算中，但與傳統的一般公共預算仍然分開統計，見表 1的其他一般公共預算安排的教育經費），導致佔比被動下滑。
在一般公共預算開支的衆多項目中，教育支出佔比最高。2022 年一般公共預算中，教育支出 3.9 萬億元，佔比達 15.1%，位列第一。該比值從 2003 年 11.9%提升至 2023 年 15.0%，且近十年來保持在 15%左右水平。
1.3. 國內教育支出/GDP 比重低於世界平均水平
全球來看，中國教育支出在政府公開支出中比重靠前。以 2020 年數據爲例，在下圖所選取的 32 個國家/地區中，最高的智利該比重爲 19.4%，最低的日本爲7.3%。中國爲 14.8%，位居第 6 位。
2010-2020 年十年間，多數國家/地區教育支出在政府公開支出中比重出現下滑。32 個國家/地區中，只有 8 個該比值提升。其中提升幅度最大的爲愛爾蘭（+4.8pct）,下降幅度最大的爲新加坡（-9.8pct）,中國則提升了 0.8pct。
然而從教育支出佔 GDP 的比重來看，中國排名靠後。教育支出佔 GDP 的比重可以更加綜合的反映該國在教育資源上的投入，4%的比重也是國內政策長期來追求的目標。
以 2020 年數據爲例，該比重最高的國家爲冰島（8.6%），最低的爲埃及（2.5%），在所統計 30 個國家中，中國位居第 23 位，排名相對靠後，且低於世界平均 4.3%和 OECD 國家平均 4.9%的水平。或主要由於我國財政收入佔 GDP 比例長期低於世界平均水平。
2010-2020 年十年間，在所統計 30 個國家中，17 個國家該比重提升，提升幅度最大的爲冰島（+1.7pct），下降幅度最大的爲愛爾蘭（-2.8pct），中國提升 0.7pct。
國家財政性教育經費方面，2021 年地方/中央分別投入 4.16/0.42 萬億元，佔比分別爲 90.7%/9.3%，近 20 年地方投入始終在 90%左右。
一般公共預算教育支出方面，2023 年地方/中央分別支出 3.97/0.16 萬億元，佔比分別爲 96.2%/3.8%，近 10 年來地方佔比均在 95%左右。
3.1. 財政經費優先保障義務教育，對幼兒園/普通高校保障較弱
對比各學段教育經費與其中國家財政性教育經費規模，我們可以瞭解政策對於各個學段的投入支持力度。
教育經費方面：2021 年幼兒園/普通小學/普通初中/普通高中/中職/普通高等學校經費分別爲 0.50/1.52/0.98/0.58/0.30/1.52 萬億元。
2021 年國家財政性教育經費佔比分別爲：幼兒園（54%）/普通小學（92%）/普通初中（89%）/普通高中（80%）/中職（88%）/普通高等學校（62%）。
綜合規模及佔比，可以看出財政經費優先保障義務教育階段（小學+初中）。
3.2. 一般公共預算教育支出中，普通教育中幼兒園增速最快，職業教育高職增速最快
2022 年全國一般公共預算教育支出投入方向上，普通教育支出佔比爲 80.5%，職業教育支出佔比爲 9.3%，且自 2014 年以來兩者佔比呈現持續提升的趨勢。
普通教育方面 ：小學 / 初中 / 高等教育支出佔比最高 ，2022 年分別爲34%/22%/18%。但從支出增速上看，幼兒園近年來增速更高，2013-2022 年 CAGR達 14.2%，顯著高於普通教育整體的 7.5%。幼兒園在普通教育中支出佔比也從2010 年 2%提升至 2022 年 7%。
職業教育方面：2022 年高等/中等職業教育支出佔比分別爲 49%/40%，爲職業教育經費主要投入方向。2011-2022 年，高等職業教育支出增速最快，CAGR 達15.7%，而中等職業/技校/初等職業分別爲 8.7%/9.4%/2.8%。高等職業教育支出佔比也從 2010 年 29%提升至 2022 年 49%。
3.3. 高等教育生均教育經費已經呈現下滑趨勢，多地高校學費開啓漲價潮
高等教育階段生均一般公共預算教育經費最高，此處生均一般公共預算教育事業費支出也具有相同特點，我們下文主要介紹前者。
2022 年各學段一般公共預算教育經費從高到低依次爲：高等教育（22205 元）、普通高中（19118 元）、普通初中（18152 元）、中等職業（17462 元）、普通小學（12792 元）、幼兒園（10198 元）。
從生均一般公共預算教育經費增速上看，高等教育已經呈現下滑趨勢，幼兒園近三年增速最快。2019-2022 三年 CAGR 從高到低依次爲：幼兒園（5.8%）、普通高中（2.4%）、普通小學（2.3%）、普通初中（1.6%）、中等職業（0.3%）、普通高等學校（-1.8%）。
高校整體收入結構中，財政經費佔比近八成，學費收入只有 14%（2021 年）。在這種收入結構下，一旦財政經費出現波動，則高校收入則會受到較大影響。而在此前分析中我們看到，國內財政教育經費對義務教育階段保障更好（優先保障），而對高等教育保障相對較弱。
民辦高校收入結構則呈現明顯不同的特點。2021 年學費在民辦高校經費中佔比高達 71%，而財政經費只有 13.2%。民辦高校因爲較低的財政補助，因而收取更高的學費，但同時也擁有更強的對抗財政經費波動的能力。
在高等教育生均一般公共預算教育經費下滑的情況下，2023 年多地多所公辦高校開啓學費漲價。上海、吉林、山東、四川等地不少高校學費提價，漲幅 20%-40%不等，最高漲幅超 50%，調整後的學費普遍超過 5000 元/學年。
中國香港高校將連續三年漲學費，但學費成本回收率距離目標仍遠。從 1997 年開始，香港大學、香港中文大學等八大公立高校面向本地學生的學費一直保持爲每名學生 42100 港元/學年。
2024 年 6 月 20 日，中國香港特區政府宣佈，大學教育資助委員會資助的全日制學士學位、研究院修課及研究課程的每名學生每學年學費將從 2025/26 學年開始連續三年上調，到 2027/28 學年增至 49500 港元，共增長 17.6%。副學位課程將由當前的每人 15040 港元/學年，分三年增長至 2027/28 學年 17800 港元/學年，漲幅 18.4%。
中國香港政府宣佈上調大學學費，受其財政入不敷出影響。近 5 年，香港政府多次出現財政赤字，2022-23 年度，政府支出超出收入達 1883 億港元。
香港政府教育經常支出中，主要有教育、大學、職業訓練局三項。2022-23 年度，三者合計支出達 837 億港元，佔政府當年支出總額 10%，該比重近 5 年呈明顯下滑趨勢。其中大學支出佔整體教育經常支出比重爲 26%，保持相對穩定。
中國香港特區政府表示提供高等教育的成本普遍呈上升趨勢，根據學生學費佔課程成本計算得出的成本收回率持續下跌，2024/25 學年的成本回收率僅有12.5%，即使按調整後的學費水平，2027/28 學年的成本回收率也僅僅改善至13.4%，而港府在上世紀 90 年代初將學費水平的目標成本收回率訂於 18%。
2021 年大陸高校整體學費佔經費整體比重僅爲 14%，根據教育部、財政部、發改委《對十三屆全國人大一次會議第 4183 號建議的答覆》，提到：1）高校學費標準實行屬地化管理，審批權限在省級人民政府；2）進一步完善非義務教育階段學費動態調整機制，建立公辦學校學費標準根據培養成本、經濟發展狀況和羣衆承受能力，按照規定程序動態調整的機制；3）高校學費佔培養成本比重實行 25%最高比例限制。
4.1. 經濟較弱的省市，教育經費越依賴財政支撐，學費收入佔比更低
經濟發達的省市，一般公共預算教育經費佔預算總支出比重整體也更高。2022 年，一般公共預算教育經費最高的三個省市分別爲廣東（3863 億）、山東（2597 億）、江蘇（2544 億），其教育經費佔一般公共預算開支分別爲 21%、21%、17%；教育經費最低的三個省市分別爲寧夏（214 億）、青海（231 億）、海南（306 億），佔一般公共預算開支分別爲 13%、12%、15%。
2022 年 GDP 排名前十的省份，均位列在一般公共預算教育經費佔預算總支出比例榜單前十二中；GDP 排名後十的省份，除新疆外，也均位於在比例榜單後十名中。
經濟發達的省市，整體上國家財政性教育經費佔 GDP 比重更低；且在經費整體結構中，學費收入佔比更高，國家財政性經費佔比更低。
2022 年 GDP 排名前三的省份，國家財政性教育經費佔 GDP 比重（2021 年）分別爲廣東（3.7%）、江蘇（2.7%）、山東（3.3%），而 GDP 排名後三的省份該比值分別爲西藏（15.8%）、青海（8.4%）、寧夏（5.5%）。
從整體教育經費結構來看，GDP 排名靠後的省市，其教育經費更多來自國家財政性教育經費，佔比如西藏（99%）、青海（93%）、新疆（93%）；反觀 GDP 排名靠前的省市，佔比如廣東（74%）、江蘇（79%）、山東（79%）、浙江（74%），明顯更低，這些省市來自學費的收入佔比更高如廣東（20%）、江蘇（13%）、山東（16%）、浙江（16%）。
4.2. 超過一半省市高等教育生均教育事業費支出出現下滑
從國家財政性教育經費投入方向上看，多數省市仍是優先保障義務教育。其中小學佔比最高，31 個省市中，小學平均佔比達到 33%；初中平均佔比 21%。
在部分省市中，高校佔比明顯高於平均值（22%），如北京（48%）、上海（37%）、天津（33%）、遼寧（31%）、黑龍江（30%）、湖北（30%）。
生均一般公共預算教育經費上，各省市分化明顯。排名靠前的北京、上海、廣東主要由於教育經費的充足，而西藏、青海主要是由於常住人口較低。
此前在第三章中，我們提到教育經費優先保障了義務教育，而對高等教育保障相對不足，並且在經費整體增長降速後，高等教育階段最先遭遇了生均經費下降。
通過將 31 個省市作爲 31 個樣本，我們可以進一步確認我們此前的觀點。
2019-2022 年，所有省市一般公共預算教育經費 CAGR 仍保持增長。對於同期各省市一般公共預算教育事業費支出 CAGR，分學段來看：
幼兒園僅有三個省市出現下滑：天津（-0.1%）、青海（-2.6%）、海南（-3.9%）。
小學階段僅有天津（-0.1%）下滑，初中階段僅有北京（-1.4%）、河南（-1.4%）、天津（-2.9%）下滑。
普通高中：江蘇（-1.7%）、湖北（-2.5%）、北京（-3.5%）、天津（-4.9%）4個省市出現下滑，中職有 8 個省市出現下滑。
普通高校則有 19 個省市出現下滑，佔比超過一半。