時論廣場》浴火的法治 亟待「多邊公約施行法暫行條例」（陳長文）

多邊公約爲三個以上的國家簽訂並遵守之公約。由於1971年被「趕出」聯合國（依大會2758號決議），加上「中國代表權」爭議的問題，導致我國批准或加入多邊公約更加困難。圖爲聯合國開會示意。（美聯社）

多邊公約爲三個以上的國家簽訂並遵守之公約。由於1971年被「趕出」聯合國（依大會2758號決議），加上「中國代表權」爭議的問題，導致我國批准或加入多邊公約更加困難，這樣的境況何時能結束還在未定之天，簡言之，我國法治建設仍差最後一簣──與世界接軌，將多邊公約「施行法化」納入法體系中，灌溉我國貧瘠的法規範，從將法律視爲統治工具的「法制」演變爲上善若水的「法治」。

一、 只有五部公約施行法顯然不夠！

首先被內國法化的公約爲《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約》（立法院於2009年馬總統任內通過兩公約施行法），成爲我國人權保障的里程碑。爾後依序通過《消除對婦女一切歧視公約施行法》、《兒童權利公約施行法》、《身心障礙者權利公約施行法》、《反貪腐公約施行法》。

前高等法院刑庭法官許辰舟（現任憲法法庭書記廳廳長）曾表示「公約施行法讓法官判決時有更多思考面向，豐富裁判基礎。」誠哉斯言！聯合國體系中有效的多邊公約近160部之多，我國僅有5部施行法，數量遠不及既有的公約數量。遺憾的是，上一部公約施行法是於2015年制定的《反貪腐公約施行法》，之後這項立法工程在蔡總統任內趨近於零。基此，蔡總統卸任前，盼行政院與立法院能竭盡所能完成2020年已送審的「禁止酷刑公約施行法」草案。

二、 多邊公約施行法化對精進法治有百利無害！

內國法化公約施行法的過程無形中發揮了莫大的作用，例如人權公約施行法部分，要求政府定期提出報告，邀集專家審閱提升公約執行的成效。

其二，多邊公約集結了衆多締約國的智慧結晶，俗諺「三人行必有我師」，可幫助我國充實法治內容，讓各機關在施政上多了可運用的觀點（例如廢死等超國界議題)，有百利無一害。

三、讓公約與內國法匯流成上善若水的「法治」，調劑機械性的「法制」缺失。

現行法下仍有許多陳舊的法制（例如《兩岸條例》下大陸地區民事終局判決欠缺既判力之規定），在國際化的趨勢下已無存在之正當基礎，有必要擺脫先天不良、後天失調的法制，讓我國從「法制」如浴火鳳凰蛻變爲「法治」。例如，27人赴陸工作被裁處罰鍰事件，涉及國家安全與工作權保障的交錯，最高行依抽象危險之「法制」概念駁回北高行的「法治」判決令人扼腕！

雖然在行政院江宜樺院長任內毅然制定《行政院所屬各機關多邊國際條約及協定國內法化作業要點》，但該要點僅能規範行政機關，較無誘因促使行政機關關注多邊公約之價值，作用有限。

在未能參與聯合國事務的階段，筆者再次呼籲儘速立法「多邊公約施行法化暫行條例」，讓政府機關有義務追蹤公約形成之進度、立法機關提出多邊公約施行法的立法、法院能有更多超國界法條可資適用（包括大法官於解釋憲法或形成判決能有更豐富的超國界法思維）。

四、抱持因禍得福的豁達心態擁抱多邊公約。

2009年迄今，筆者及中華民國國際法學會四度倡議「多邊公約施行法化暫行條例」立法，目的無非是爲了在中華民國以「法治」（rule of law)早日落實聯合國「人權、和平、永續發展」之目標。臺灣地區人口密度位居世界前十，盼擁有法治觀念的政府和人民具有同樣的高密度，體現值得驕傲的政治產業（包括法律），與世界（包括大陸地區）交流。

聯合國2758號決議作成後，我國參與多邊公約可謂舉步維艱。但禍福總相倚，雖僅能另立施行法暫行條例來引入公約，卻反而促使我國人民對公約施行法內容如數家珍，透過學校教育、考訓制度、政府施政早日落實「良制」！

（作者爲教授、前中華民國國際法學會理事長）