劉昌坪／綁手綁腳的《財團法人法》恐澆熄公益熱情
▲《財團法人法》將於2019年2月1日上路，其中若干條文的設計卻對其成立或監督採更嚴厲的管制手段。（圖／視覺中國）
沒有學法律的人，可能會覺得「財團法人」只不過是一個法律名詞。然而，當你一旦知道成立至今已安養超過2千位植物人的創世基金會、致力保護貧困家庭及受虐兒童的家扶基金會、多年來協助保障消費者權益的消費者文教基金會，以及長期幫助曾遭家庭或親密關係暴力的被害人走出陰影的現代婦女基金會等非營利組織，在法律上其實都是「財團法人」，應該就可以體會到「財團法人」的存在與發展，對社會具有重要的意義與價值，且與弱勢民衆的生活息息相關。
我國的《財團法人法》已於2018年8月1日經總統公佈，並預留6個月的緩衝期間，將於2019年2月1日起正式施行。新法上路後，對於我國超過十萬個登記有案的財團法人勢必造成重大影響。雖然，本法第1條規定之立法目的乃是「健全財團法人組織及運作，促進財團法人積極從事公益，增進民衆福祉」，但若仔細檢視若干條文的設計方式，卻會發現不僅無助於立法目的之實現，甚至可能造成財團法人和民衆的困擾。
首先，對於財團法人的成立，本法乃是採取事前審查許可制，而非登記制。雖然，財團法人的對外事務確實可能涉及社會大衆的權益，但以營利爲目的之公司，特別是大規模的公司，其對外業務也可能涉及數萬名，甚至高達數十萬名投資大衆的權益，而且保障股東權益及交易安全，同樣屬於重要的公共利益，但像《公司法》也只是採取登記制，而非事前審查許可制。當然，立法者在公司成立後，會再就公司可能涉及的各種業務行爲，逐一透過《公司法》或其他法律加以規範。但相較之下，本法對於財團法人卻是一律採取事前審查許可制，此種制度設計是否過度侵害人民之結社自由？本身就是一個值得嚴肅思考的問題。
再者，依本法第9條及第11條規定，主管機關可以訂定財團法人的最低捐助總額，倘若捐助財產未達最低總額者，主管機關不僅不應許可財團法人的設立，對於已許可者，甚至應主動撤銷或廢止其許可。如將此一規定與《公司法》相關規定對比，亦可發現存在明顯不合理的差別待遇。簡單的說，《公司法》過去雖然對於公司設有最低資本額的要求，例如有限公司爲新臺幣（下同）25萬元、股份有限公司爲50萬元。但是，《公司法》早在2011年修法時，即已刪除最低資本額之限制，亦即公司申請登記時，只要經過會計師的查覈簽證，確認「資本額足敷設立成本」，即可辦理登記。立法者認爲，只要再搭配《商業會計法》及《公司法》所要求會計師查覈簽證制度的落實，並且加強事後抽查，即足以保障民衆之權益。
同樣的道理，財團法人所推動的公共事務各有不同，如其設立宗旨及活動內容獲得社會大衆的支持，只要捐助財產足以使其成立即可。財團法人成立之後，即可透過志工或募款等方式推動公共事務，如果認爲有管理的必要，亦可透過如公益勸募條例或其他法律規定加以規範。因此，在設立之初即以最低捐助總額作爲門檻，可能會扼殺小型財團法人的成立，進而衍生違反比例原則和平等原則的憲法問題。
另一個爭議性極高的條文，則是在一定條件下，政府可透過捐贈財產的方式，將原本已經是民間捐助的財團法人，再回復爲政府捐助的財團法人（參照《財團法人法》第68條規定），主管機關並可因此取得至少二分之一以上的董事決定權。這樣的制度設計除了會增加政府的財政負擔外，之所以有疑慮，第一個因素乃是本條並未採取任何「輔導」或「協助改善」的先行機制，即允許主管機關可直接行使買回權。
事實上，比較緩和的「輔導」或「協助改善」的先行機制，不僅在立法技術上並不困難，實務上亦有類似規定可供參考。例如，同樣攸關多數民衆權益的《保險法》，於第149條第3項第2款即規定，「保險業如發生財務或業務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關應先令該保險業提出財務或業務改善計劃，並經主管機關覈定。若該保險業損益、淨值呈現加速惡化或經輔導仍未改善，致仍有前述情事之虞者，此時方由主管機關依情節之輕重，爲監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分。」
再者，如果對照民法第62條至第65條規定，財團法人成立之後，倘若發生「捐助章程或遺囑所定之組織不完全，或重要之管理方法不具備」、「爲維持財團之目的或保存其財產」、「財團董事有違反捐助章程之行爲」、「因情事變更，致財團之目的不能達到」等重大情事，因爲後續的處置方式和法律效果，勢必會對財團法人的權益造成重大影響，因此均明定必須由法院依司法程序處理。相較之下，本條規定顯然偏重於行政機關的監督權限，卻相對弱化了財團法人受正當法律程序保障的權利。
財團法人乃是非營利組織，無論成立先後或規模大小，都是爲了服務公衆，論其本質，無非是分擔政府原本就該做的工作。正因如此，國家理應視財團法人爲「夥伴關係」，儘可能提供必要的支援和協助，而不是把財團法人看成是被「監督」的下級機關，否則只會逐漸澆熄絕大多數爲社會無私奉獻的財團法人之熱情。（本文不代表事務所立場）
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●劉昌坪，理律法律事務所合夥律師，律師研習所講師，臺灣行政法學會副秘書長、臺北市政府國賠委員、訴願委員、新北市政府法規委員。以上言論不代表本公司立場。