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海外看世界》美中競爭下的兩岸未來（翁履中）

當華盛頓認定中美之間的差距正在縮小，導致美國需要更小心的制約中國，證明了東昇西降的權力轉移已經是菁英圈內明顯的感受。圖爲美國白宮國安顧問蘇利文與中共中央外辦主任王毅會晤。（圖／大陸外交部）

國際關係本就複雜多變，而涉及華府，北京，和臺北三地的爭議，需要三方對於彼此互動的基礎有更準確理解，纔可能減少誤判。國際關係學界針對外交策略的研究，豐富地彙整了各國內部政治潮流如何錯綜複雜地影響其外交政策。知名學者如Almond（1960）、Rosenau（1967,1969）和Allison（1971）已廣泛分析了國內環境如何引導外交決定，不過，多數的研究重點都放在對世界政治舉足輕重的美國。然而，在中國改革開放，穩定崛起之後，全球最具爭議的地緣政治角力，莫過於中美競合關係。對於中美雙方而言，隨着臺灣在半導體產業的全球領先地位明顯，讓雙方對臺灣問題更難取得共識。

臺灣海峽反映了全球權力動態的重大轉變，這個轉變受三方內部政治氣候所影響。本文點出中美在臺灣問題上缺乏互信，因此需要相互提供再保證（Reassurance），這是在國際關係理論中相當基本，但經常被忽視的元素。再保證，是在兩岸局勢動盪的背景下，涉及防止誤解的複雜策略，因爲這些誤解可能會演變成真正的衝突。基於包括危機談判（Fearon，1995）、權力轉移（Organski和Kugler，1981; Powell，1999）以及中國崛起的地緣政治影響（Johnston，2003）在內的理論框架，解析中美競爭的互動關係，不同的學理視角，協助更全面理解中美如何在衝突與合作之間的鋼索上行走，而在此基礎上搭配實證資料，爲和平共榮的前景提出建議。

通過結合在華盛頓、北京及臺北菁英決策圈的訪談，和針對臺灣地區長期的調查，利用混合方法研究，我們探討這些行爲者如何看待彼此對再保證政策的承諾。我們認爲傳統的軍事實力，雖然有嚇阻作用，但對於競爭對手而言，恐怕無法提升互信和降低風險，同時，對於非競爭對手來說，威嚇往往造成負面印象，降低對話的意願。從實證數據中，不難看出依賴軍事實力作爲安全保證的觀點，對中美兩大國來說，並非有效的手段，相反的，在當今資訊和貿易高度互通的世界中，一致且穩定的信號可能更可以幫助雙方減少猜疑。

本文核心在於詳細檢視不同行爲者如何解讀和迴應其競爭者的外交政策行動和言辭，並以華府，北京，臺北之間的三角關係爲研究重點。本研究簡單論述全球權力發生轉移的論述，並基於過去的理論來解讀西方學界對於中美關係的既定印象，討論透過穩定的政策主張達到再保證的效果，強調各行爲者的戰略選擇——如北京避免對臺灣採取攻擊性行動、美國強調其一箇中國政策以及臺北保持現狀而不追求法理上的獨立—— 或許能如Johnston（2003）和Mukherjee（2022）等學者所提出的那樣，足以減少其對手感知的威脅。不過，不可否認，Jervis（1978）和Fearon（1995）的理論表明，國際政治中信號傳遞的困難，這些再保證可能會遭到懷疑。另外，Powell（1999）的論述認爲，國家也可能利用戰略欺騙來讓競爭對手降低戒心。透過理解外交政策精英和公衆如何在真實的戰略轉變，與單純的外交資訊之間進行辨別，我們期待通過實證研究來進一步理解，兩岸之間是否能創造出相互信任，向彼此提出相互保證的條件？

全球權力轉移發生：對威脅的認知與戰略更需再保證

國際關係中的各種理論框架強調，權力轉移本質上是不穩定的。例如，巨集觀歷史的權力轉移理論認爲，在新興大國對當前由衰退大國建立的國際秩序感到不滿時（Organski，1958），權力地位的變化，大幅增加了衝突風險。現實主義視角進一步認爲，這種轉移是危險的，因爲佔有優勢的國家領導人，可能會將所有新興大國視爲本質上的挑戰者（Mearsheimer，2001）。此外，戰爭的理性主義解釋指出，由於對新興大國在轉變後維持和平承諾的缺乏信任，當前的大國往往認爲預防性戰爭對自己的國傢俱有吸引力（Fearon，1995; Powell，1999）。事實上，研究內生性權力轉移的文獻強調了不確定性的作用，特別是在權力轉移難以直接觀察的情況下（Debs &Monteiro，2014）。例如，不可觀察的軍事技術進步，可能促使霸權國家考慮採取預防性戰爭來抵擋其他國家的追趕。 Monteiro和Debs（2020）的分析表明，強國影響其他國家發展軌跡的能力是破壞國際關係穩定的關鍵元素，這種情況發生在正在衰落的霸權國家，因爲他們必須在保有領先地位時，試圖在崛起的強國發展初期給予壓制，而這也促使新興國家會產生抵制霸權國的反應，以上的理論，正是哈佛學者埃利森（Allison，2017）在他針對中美競爭所引用的修昔底德陷阱（Thucydides' Trap）的基本邏輯。

儘管這些文獻中假設多樣，但它們在一點上達成共識：國際政治中的權力強弱轉移，會加劇霸權國家決策者的挑戰，因爲他們必須做出更正確的判斷。這些挑戰包括準確評估新興崛起強國的偏好和意圖。當決策者對這些評估出現誤判，代價將會非常高昂，且由於權力轉移一旦啓動，就不會只是短暫現象。例如，當下的霸權可能錯誤地，將低調不願正面衝突的新興大國視爲滿足於現狀，因此判斷霸權國家也可以放心推遲對抗。不過，這種延遲可能隨着新興大國力量的增長，導致未來增加衝突成本。問題是，就算霸權國家跟崛起中的新興國家達成協定，霸權國和崛起國對於對方承諾的可靠性，也會因爲結構性的競爭而缺乏信任，因此，國際關係理性主義的衝突模型中，將這樣的情況也視爲激發預防戰爭的動機之一（Powell，1999）。根據現實主義理論，以上討論的擔憂，基本上將決策的複雜性簡化爲一個簡單的概念：霸權會將所有新興大國視爲潛在威脅（Mearsheimer，2001）。

以上的討論，說明了權力轉移過程中，感受自己正在被追上的霸權國家如何感知，並因此而產生對新興大國崛起的全力防範，而這恰恰揭示了美中臺關係中，戰略計算的複雜以及彼此間的交互作用。

菁英認知是決策的關鍵

當華盛頓認定中美之間的差距正在縮小，導致美國需要更小心的制約中國，證明了東昇西降的權力轉移已經是菁英圈內明顯的感受。學界在檢視全球權力變動如何影響主要國家的戰略行爲和認知時，特別着重於威脅認知和以再保證策略最爲迴應的可能性。Robert Zoellick對外交事務的務實方法及Andrew Kydd（2007）關於國際關係中再保證策略的效能進行研究，他們強調如果過於採用現實主義思考，只想着如何用國家實力來壓制對手，將會帶來巨大機會成本。因爲，可能出現的情況是，正在衰落的霸權國家因爲對於自己的信心出現動搖，導致因爲緊張，而錯誤地將一個只想追求發展而不是成爲新霸權的的新興大國，看成敵對目標，引發不必要的衝突，從而限制了本可能成爲合作伙伴共好的潛在聯盟。Kydd將此現象稱爲「不信任的誤判」，這樣的情況會降低總體福利，因爲國際上各類大國合作的潛在利益，就會因爲不信任而未能實現。

因此，主要大國間的決策者們，都面臨着準確辨別潛在盟友和敵人之間的重大挑戰。特別是在國際權力轉移過程中，無論崛起的強國究竟想不想要取代現有的霸權，新興大國都有動機將自己的真實目標加以掩飾，來確保自己可以持續發展，繼續崛起，而這一必要性，凸顯了缺乏完整溝通帶來的挑戰以及戰略被誤導的可能（Fearon，1995）。從國際政治中的權力轉移文獻，包括關於再保證理論（Kydd，2007; Haynes和Yoder，2020），都強調明確判斷各國是否對於權力轉移感到滿意存在困難。

尤其對於崛起的中國，西方學術界已投入大量努力來找出對於真實外交決策的衡量指標，希望可以確定中國對當前國際秩序的滿意度，作爲判斷中國動機和策略的依據。Johnston（2003）使用特定滿意度指標來評估中國的立場，而Kastner和Saunders（2012）及Naim（2007）則通過官方出訪和援助與投資行爲的模式來得出類似結論。這些研究共同表明，中國與外國經濟互動的密度和頻率，是西方世界衡量中國對現狀滿意度的重要指標，甚至可能被認爲是領先指標。然而，這些分析中經常被忽視的一個元素是國家外交政策制定者的認知和信念，畢竟，決策圈內的菁英如何認知，對合作或衝突的決定，扮演關鍵角色。

實證資料初探：釐清兩岸認知差異

過去文獻強調的權力轉移與戰略再保證的相互作用，往往將外交政策的產出視爲崛起中的大國再保證策略中的關鍵要素。然而，這些產出其實都是基於菁英對於外在訊息和反饋而生。再者，中美相互保證固然重要，兩岸融合如果想要和平進行，北京與臺北就必須先認清兩岸認知現有的差距。中美競爭關係下，臺灣海峽出現不穩定的關鍵，在於從官方到民間，各層次接收到的感受都有極大的差異。北京、臺北和華盛頓的菁英如何看待臺灣海峽的現況？而臺灣人民又是如何看待兩岸關係和美中臺的互動？而菁英和人民的認知是否也有落差？對於這些問題的答案需要更精確的掌握，因爲這些問題的答案，是期待兩岸和平互動的決策基礎。本文根據菁英訪談，以及在臺灣地區進行的長期調查，試圖提出實證數據作爲兩岸未來和平發展的政策參考。

根據我們在2021-2024年間，於美中臺三地所進行菁英調查，以及美國杜克大學委託臺灣政治大學民調中心所進行的臺灣安全研究長期調查，我們訪問了超過百位美中臺三地決策圈人士，以及過去二十多年來，每次超過千份以上的臺灣民意調查資料，歸納出實證資料來解析兩岸交流的情境轉換。首先，長期民調資料顯示，兩岸關係的冷熱，跟臺灣執政黨對兩岸未來的態度有直接的影響，從圖一中可見，臺灣民意對於宣佈臺獨會不會引發戰爭這個問題，在過去二十多年間的變化，明顯跟執政黨如何處理兩岸交流有關。進一步說，在民進黨執政時期，不論是在陳水扁或是蔡英文領導下，平均超過6成臺灣民衆認爲臺灣有可能朝臺獨前進，所以對於動武的擔心程度顯著上升，但是在國民黨主導的期間，民衆認定兩岸關係在可控範圍內，所以對於宣佈臺獨是否引發戰爭的疑慮一度下降到5成以下。這並非代表宣佈臺獨不會造成衝突，而是民衆認爲國民黨領導臺灣，不會有臺獨的風險。

圖一：宣佈臺獨是否會引發戰爭？（2002-2024）

資料來源：TNSS 臺灣安全調查，杜克大學