工商社論》拜登總統的新年新難題

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2023年新春伊始，美國衆議院議長選舉經過百年首見的15輪投票，共和黨的麥卡錫終於在1月7日成爲議長，在118屆國會正式開議後，其與民主黨總統拜登之間對於「預算大放送」的齟齬不快，立即升高戰火。有鑑於聯邦政府預算審查的體制和法令，在過去半個世紀的轉變，適逢去年11月期中選舉之後、聖誕節之前，對於前總統川普的司法調查報告出爐，讓原本就兩極對立的政黨競爭，以及總統和國會的憲政對峙關係，雪上加霜。

一方面，對於2021年1月6日的國會暴動案，衆議院的調查特別委員會於去年12月22日公佈的調查報告，建議聯邦檢察官以四項罪名起訴川普，引發軒然大波。另一方面，雖然聯邦機構的部分停擺與/或全部關門，並不是憲政的常態，卻因爲最近幾年兩黨激烈競爭，去年的春季和冬季都曾經發生聯邦政府預算面臨斷炊危機，而必須以臨時預算支應，才讓聯邦政府得以維持基本運作。

就此觀之，2022年10月1日開始的新會計年度，執政的民主黨在11月期中選舉，失去衆議院的多數席次（共和黨在435席取得222席），但在原本各佔一半席次的參議院，取得50+1的微弱多數，對於明年11月的總統大選，影響至爲深遠。

美國朝野兩黨今年將陸續啓動黨內的總統初選，逐漸民粹化的選舉風氣，政治上的衝突對峙，以及在預算上，不同政黨、或是相同選區的跨黨派國會議員的各有所好，都會影響到拜登所提出各種法案的撥款項目和額度發放。

由於國會對於聯邦政府提出的預算案，除了刪減預算和監督政府的施政之外，還可以做出「增加預算」之決議。因此，兩極化的政黨對立，使得過去借由國會殿堂上的議事攻防，以及同選區、跨黨派利益互惠的「肉桶政治」和「滾木立法」之傳統，被壁壘分明、「非我族類」的政黨鬥爭，以及「絕對的善和絕對的惡」之極端政治，取而代之。也因此，今時今日的政治形勢，有政府體制改革的遠因，也有政黨和選舉惡性競爭的導火線，兩者都其來有自。

其一，強勢總統的大權在握。原本隸屬財政部的「預算局」，在1970年（尼克森任內）改制由總統管轄的「預算管理局」；甚至還可以在沒有宣告戰爭的情況下，對外發動戰爭，或「沒收國會的撥款」，乃至於行使「形同非法的（國會所通過預算的）項目否決權」。無論是詹森總統出兵越南，或是尼克森總統將戰火蔓延到鄰近的柬埔寨和寮國，最後迫使美國國會展開一系列的制度性反制。

其二，國會加強對於政府預算的監管。1973年美國國會通過「戰爭權力法案」，尼克森1974年在國會發動彈劾的政治壓力下，被迫自動請辭下臺。重要的還有：「1974年國會預算及截留控制法」（Congressional Budget and Impoundment Act），參衆兩院依法設立「預算委員會」，併成立「國會預算局」，審理預算並監管行政部門預算使用之延遲和撤銷，將聯邦政府的會計年度從7月1日，改爲現行的10月1日。

其三，總統和國會間的「跨黨派」憲政權力之爭，見諸對於預算控制能力的此消彼長及參衆兩院的多數，是否和總統是同一個政黨。無論是政府舉債的額度（延緩年限或提高國債上限），裁量性支出的額度（要降低），減稅或加稅（稅目與額度）、抑或是削減聯邦政府支出（但延長強制性支出的削減年限，漸進式的削減政府支出），都是政黨博弈的重要場域。

其四，因應不同時空的需求，控制聯邦預算的使用和跨黨派預算的協同提出，成爲政黨之間和白宮與國會之間的最大公約數。既有扮演重要角色的「2011年預算控制法」，也有基於參衆兩院的政黨席次、政治氛圍、以及經濟社會的時況需求，透過「跨黨派預算法」（The Bipartisan Budget Act），讓不同黨籍的總統，得以在2013年與2015年（歐巴馬總統）、2018年與2019年（川普總統），進行不同程度的修訂與調整。

在本屆國會正式開議之後，由共和黨佔多數的衆議院與民主黨過半的參議院，其與拜登總統的競合關係，將呈現本質上的轉變。由於明年11月的總統大選在即，從2月第一個星期一，拜登向國會提出新年度的聯邦政府預算案開始，兩院的共同決議，就算能夠如期於4月中旬完成，後續調整和款項的撥用，要在9月底由參衆兩院完成，也將是拜登的重大考驗。