東協的困境與挑戰

（圖／美聯社）

東協系列峰會10月8日起在寮國首都永珍舉行，緬甸和南海問題成爲會議的焦點，可是這兩個棘手的問題卻依然無解。在地緣政治變化這麼大的情況下，東協努力證明自己是東南亞的「中心」，但結果依然顯得蒼白無力。

緬甸自2022年政變發生後至今已超過3年。儘管東協通過五點共識，要求緬甸軍政府與反對派對話，但遭到拒絕。緬甸軍方與反對派、與少數民族的戰火不斷加劇。在東協不干涉內政的傳統下，對緬甸政局完全找不到施力點。

在峰會前1周，印尼召開了一場國際會議，邀請聯合國、東協、歐盟及緬甸民族團結政府的代表參加，緬甸軍政府因不願與民族團結政府對話，拒絕與會。印尼因經歷過軍事獨裁轉型爲民主的過程，一直想把自己的經驗和緬甸分享，但緬甸以內部情勢過於複雜未能接受印尼意見。

泰國和緬甸相鄰，對緬甸動盪的感受比其他東協成員更爲深刻，所以表示年底前也要偕同其他東協成員和緬甸代表舉行會談。問題是泰國並不是前任、現任或下任東協輪值主席，這樣的個別行動只會讓情勢變得更復雜，抵銷東協集體行動的成效。

南海問題也是一樣。東協各國對中國在南海的擴張表示關切，但對中菲南海衝突也使不上勁。東南亞學者分析，南海問題的發展取決於三個變數：第一，下一屆輪值主席是馬來西亞，吉隆坡和中菲兩國都有接觸，或有機會出面調停。第二是看中國的經濟復甦程度，這將牽動中國與東南亞國家的互動。第三是美國大選結果。白宮新主人有多重視東南亞也影響到南海的情勢。這三個分析都很中肯，但也凸顯了東協無法單獨解決南海衝突的困境。

和東協競爭區域影響力的還有印太4國，「四方安全對話」（Quad）愈來愈積極，也愈來愈建制化。9月Quad峰會決議，明年4國的海岸防衛隊將一起進行演訓。日本、澳洲、印度的海岸防衛隊將登上美國船艦，在印太海域執行觀察任務；4國還要加強後勤補給合作，以及海底電纜的鋪設；4國商業與工業部長近期也要舉行部長級會談。

新加坡的觀察家就指出，美國總說不會要求東協國家在美中對抗中表態，但是由印太四國愈來愈活躍的趨勢來看，東協國家想不被這個漩渦捲入也難。

尤有甚者，今年第1季，美國超越中國，成爲東協最大貿易伙伴。美國從東協進口的商品比同時期由中國進口的商品多了100億美元。這當然跟美中貿易戰之後，供應鏈南移有關，所以美國也將對柬埔寨、馬來西亞、泰國、越南輸美的太陽能板加徵關稅。可是在這同時，印尼和馬來西亞也開始對中國進口的商品展開反傾銷調查。也就是說，東南亞的經濟環境也在變。

外在環境的變化，讓東協對區域情勢的主導力更顯無力。但是安華對馬來西亞明年接任東協主席仍有相當的企圖心。即將上任的印尼總統普拉伯沃對外交也很有想法。東協兩強都有企圖心，明年東協外交能找到更多着力點嗎？大家都很想知道。

（作者爲東吳大學政治系教授）