地方債藍皮書：統籌化債與發展 推動構建長效機制

（原標題：地方債藍皮書：統籌化債與發展 推動構建長效機制）

9月27日，由中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學經濟學院、中誠信國際信用評級有限責任公司、社會科學文獻出版社聯合主辦的“CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第90期）暨《中國地方政府債券藍皮書（2024）》發佈會”於線上舉行。

會上，中誠信國際研究院執行院長、中國地方政府債券藍皮書副主編、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員袁海霞代表論壇及藍皮書研創團隊發佈題爲《統籌化債與發展，構建長效發展機制——中國地方政府債券分析與展望》的專題報告。

歷經多年快速發展，地方政府債券已成爲我國債券市場最大的債券品種，預計今年末規模將超過45萬億、佔GDP比重或超過30%，持續發揮着穩增長、補短板、調結構的積極作用，也爲當前“一攬子化債”的有序實施提供必要助力。

據袁海霞介紹，短期可以地方政府債券爲抓手落實“四個可爲”；長期來看，不僅是地方政府債券，整個地方債務領域面臨的問題都與宏觀轉型發展中的深層次矛盾有關，應進一步統籌好化債與發展，把握好“四個關鍵”，推動長效機制構建。

第一，優化政府債務結構，加大“央進”力度、提升一般債佔比。

袁海霞認爲，“中央加槓桿可以提振社會信心、擴大有效需求，同時優化政府債務結構、整體宏觀債務成本也會趨於最小化，尤其考慮到目前經濟發展與轉型涉及到的重大戰略及關鍵領域的項目大多具有較強的外部性，需要中央政府持續發力。”

與此同時，部分地區“三保”壓力突出，袁海霞建議結合地方實際需求和專項債項目收益偏低的實際情況，合理提高地方政府一般債的比重，緩解“三保”壓力，也能在一定程度上杜絕部分專項債挪用風險；至於專項債，對於部分資金到位難、對社會資本吸引不足的項目，也可適當考慮加大預算內投資、一般債的支持力度，保障項目儘早開工。

第二，完善債務限額分配，因地制宜匹配發展需求。

袁海霞指出，地方政府仍需保持一定“開前門”力度。一方面，欠發達地區、低能級城市可採取以一般債爲主的分配形式，減輕基層“三保”及公益性項目建設壓力；對於確有專項債舉借需求但債務水平不低的省份，可在加強對該區域募投項目的篩選及審覈的基礎上，適當弱化當地債務水平在限額分配中的考量，避免化債與發展的過度失衡，但仍需確保當年額度分配與債務風險化解進度相匹配。另一方面，適當向經濟財力較強、人口持續流入、優質項目較多的發達地區傾斜，但對於往年地方債務限額使用比例不高或產生效益不足的省份，或可適當減少下一年度新增限額的分配；對於專項債資金用好用足、產生效益明顯的地區，可積極予以支持。

第三，優化投向並放開資本金領域限制，充分發揮政府投資帶動作用。

近年來，專項債募投領域持續拓寬，2023年已涵蓋11大領域、超50個具體投向，後續可以進一步優化併合理拓寬，可交由地方自主選擇需要放開的領域。同時，逐步放開專項債可用作資本金的投向領域限制，袁海霞建議先和專項債的募投領域打通、各領域專項債均可用作項目資本金，而後再繼續放開限制，賦予地方決定權，由地方自主判定和選擇適宜領域或項目，更加精準有效地發揮政府投資帶動作用。

第四，廣義基建仍有空間，需要結合重點支持領域加強合格項目儲備，提升全流程管理水平。

對此，袁海霞解釋稱，後續要結合宏觀發展階段支持重點領域，逐步完善項目儲備長效機制，短期可注重穩增長，加快實施“兩重”、繼續聚焦投資拉動大的領域，長期注重調結構與促轉型，積極落實國家重大規劃、持續佈局新領域尋找新的增長點。此外，加強“借用管還”全流程管理，不斷完善專項債項目穿透式監測、違規使用處理處罰等機制，並全面開展資金使用績效管理，推動質與量的平衡。

而對於需要把握好的“四個關鍵”，袁海霞認爲可以統籌考慮推動長效機制構建。

第一，統籌化債與發展，把握好債務規模、結構與效率的平衡。例如，建立完善政府資產負債表，把依託行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理，爲債務化解和後續發展提供參考，同時對地方債務要合理擴容、優化結構、提高效率。

第二，健全地方債務法律法規和監管體系，強化制度約束及立法保障。近年來我國在加強地方債務監管、完善債務治理能力建設方面取得了積極成效，但仍缺少一定法律層面約束。後續來看，一要推動出臺針對地方債務領域的專門法律，加強地方債務“借用管還”的頂層約束和立法保障；二要建立顯隱性全口徑信息披露制度，提高披露頻率、設立信息披露獎懲機制，並不斷完善信用評級管理體系、合理反應差異性，強化市場約束作用；此外，可繼續探索償債基金制度，在地方財政承壓、債務到期普遍依賴借新還舊的背景下，繼續探索按需設立償債準備金制度，減輕即期償還壓力、防範債券兌付風險。

第三，進一步理順中央與地方的關係，深化財稅體制改革，提升財事權匹配程度。一是優化央地事權及支出責任劃分，緩解地方財政壓力。二是深化稅制改革、加快地方稅建設，增厚地方自主財力。三是推進省以下財政體制改革，提升市縣財力同事權相匹配程度。在更多區域、更深層次推進，通過適度上移事權、理順財權、完善轉移支付等提升市縣財事權匹配程度，增強基層財政運行保障。

第四，逐步推動地方政府由生產型政府向服務型政府轉變，提升資源配置效率。袁海霞表示，對於公益屬性強且關係社會民生的純公共領域，仍以政府投資爲主，但需優化財政支出結構，重點支持“三保”、重大戰略任務等；對於經濟效益明顯高於社會效益、完全可由市場機制解決的領域，放權市場、逐步從地方財政供給範圍內剝離，既能減輕政府事權、降低負債壓力，又能讓市場在經濟建設、風險定價和資源分配中發揮決定作用。

據瞭解，自2021年來，這項關於地方政府債券市場研究的藍皮書已連續發佈四本，逐步成爲我國地方債市場發展歷史的記錄者。藍皮書每年的報告既保持了延續性、可比性，又主動吸納、守正創新，不斷結合歷年最新的宏觀經濟動向、債務管理政策及各領域實踐，堅持提出新問題、研究新思路、關注新趨勢。