紫晶存儲案中介機構被終止調查，行政執法當事人承諾制度優化空間何在？

21世紀經濟報道記者 崔文靜 北京報道官宣設立專項賠付金15個月、與證監會簽署承諾認可協議8個月後，包括中信建投在內的紫晶存儲案中介機構被依法終止調查。

行政執法當事人承諾制度於2022年1月1日正式施行，紫晶存儲案是該制度踐行第一案，其中介機構也是因上市公司欺詐發行被啓動立案調查、後被終止調查的鮮有案例。

在受訪人士看來，在中介機構積極設立專項賠付金、第一時間賠付投資者損失、消除不良影響的情況下，及時終止對中介機構的調查，有助於激勵更多中介機構在遇到類似情況時選擇行政執法當事人承諾制度，主動先行賠付投資者，繼而實現投資者利益的最大化。

值得注意的是，21世紀經濟報道記者通過採訪發現，當前行政執法當事人承諾制度存在三大待解難題。

一方面，從此前先行承諾制度實踐來看，存在承諾賠付但未有效落實的情況，鑑於此，需要構建有效的外部監督機制，防止出現“應付式”承諾及“敷衍式”自查現象。

另一方面，儘管中介機構先行賠付後可以向企業追償，但實踐中企業失去賠付能力導致中介機構追償無門的情況時有發生，對於部分中介機構而言，先行賠付的財務壓力不容小覷。在中介機構非自願情況下，不宜要求中介機構就自身應當承擔責任外的部分進行賠付。

此外，從紫晶存儲案實踐來看，少數投資者不認同先行賠付金額認定，拒絕和解，向法院起訴以期獲得更高賠付，此種情況下法院如何處理值得深思。

中介機構被終止調查

根據證監會官網消息，截至目前，紫晶存儲案4家中介機構已向中國證券投資者保護基金有限責任公司（以下簡稱“投保基金公司”）交齊承諾金，並進行了自查整改，證監會進行了現場覈查驗收。鑑於4家中介機構已經履行承諾認可協議，證監會於2024年8月30日依法終止對4家中介機構上述事項的調查。

實踐中，中介機構因上市公司欺詐發行被立案調查，後被終止調查的案例頗爲鮮見。

4家中介機構爲中信建投、致同會計師事務所、容誠會計師事務所、廣東恆益律師事務所，此番能夠被終止立案調查，源於踐行行政執法當事人承諾制度，主動設立專項賠付金第一時間消除投資者損失。

2023年4月，上市不足40個月的紫晶存儲被認定存在欺詐發行及違規信披，隨後被上交所啓動重大違法強制退市‌。次月，4大中介機構官宣聯合設立10億元規模的紫晶存儲事件先行賠付專項基金，用於先行賠付適格投資者的投資損失。

2023年年底，證監會與4家中介機構簽署承諾認可協議，4家中介機構共計交納約12.75億元承諾金，包括賠付1.7萬名投資者的10.86億元，以及向承諾金管理機構投保基金公司交納的約1.89億元承諾金，其中包括尚未支付的約1179萬元投資者損失款。

伴隨承諾認可協議的簽訂，中介機構將同步按照要求進行自查整改，並向證監會提交書面整改報告。

如今，4家中介機構整改驗收合格，極大部分投資者也如願獲賠，紫晶存儲案對投資者造成的負面影響基本消除，針對中介機構的調查也隨之終止。

浙江大學法學院教授李有星認爲，對積極踐行行政執法當事人承諾制度的4家中介機構終止調查意義顯著，能夠激勵其他中介機構遇到類似問題時設立專項賠付金，先行賠付投資者，以防止企業失去賠付能力、投資者損失無人賠付的情況。

李有星同時提到，對於中介機構而言，先行賠付財務壓力較大，需要對願意賠付的主體加以政策激勵，終止調查即是有效方式之一。此外，他建議縮短從中介機構官宣先行賠付，到證監會與中介機構簽署承諾認可協議，再到終止中介機構調查的時間間隔，以更快消除對中介機構的負面影響，繼而加大行政執法當事人承諾制度的吸引力。

三大待解難題

在清華大學國家金融研究院院長田軒看來，行政執法當事人承諾制度，通過當事人自願承諾履行特定義務的方式進行執法，賦予了市場和當事者更多的自主權，加強了市場與監管的協同，可以顯著提高執政效率和質量，在專業性較強的行政監管領域值得推廣。

與此同時，行政執法當事人承諾制度推出不足三年，仍然存在優化完善空間。21世紀經濟報道記者多方採訪發現，其中三個難題值得關注。

首先，中介機構承諾先行賠付並自查整改，本意爲善，但具體落實需要外部監督。

田軒提到，該制度賦予市場主體一定自主權，如果缺乏完善的外部監督機制，可能導致出現“應付式”承諾及“敷衍式”自查現象。對此，執行過程中需完善法律法規，明確承諾的條件和範圍，建立優化執法程序，構建有效的外部監督機制，及時發現並處理未履行承諾的情況。

其次，按照行政執法當事人承諾制度，中介機構需要對全部投資者損失進行先行賠付，而後再向企業追償，但追償難度往往很大。因此，該制度容易給中介機構帶來較大財務壓力。

有鑑於此，田軒建議進一步完善相關法律法規，明確中介機構的責任邊界，保障中介機構賠付責任與實際過錯適配。

他同時提議進一步加強全鏈條監管，一方面構建行之有效的追償機制，強化企業端賠付責任，並完善中介機構向企業追償的執法機制；另一方面，拓展追償範圍，保證落實每個涉嫌違法違規行爲責任主體的經濟賠償責任。

此前，天相投顧董事長林義相告訴21世紀經濟報道記者，中介機構先行賠付的賠付金額，應當與其違法違規應負責任與應受處罰相對應；在中介機構非自願情況下，不宜要求中介機構就自身應當承擔責任外的部分進行賠付。

如果中介機構自願替其他責任人先行對全部投資者進行賠償，值得肯定，但這不應該成爲對中介機構的強制性要求。同時，相關方也要積極推進並創造條件幫助先行賠付的中介機構向相關責任方追償，不能讓他們先行賠付完就萬事大吉。

再者，個別投資者不認可行政執法當事人承諾制度之下的先行賠付金額，拒不接受中介機構賠付，而是選擇向法院起訴，以期獲得更大的賠付金額。紫晶存儲案即有投資者向法院提起訴訟。

此種情況下，法院如何處理更爲妥當值得思考。

“如果法院判定的賠償金額大於先行賠付金額，可能導致其他已經獲賠的投資者再行起訴，這將導致本已基本平復的事件被再度掀起，先行賠付的效果大打折扣。”李有星告訴記者。

針對這一現象，有受訪人士建議後續踐行行政執法當事人承諾制度時，初步確定賠付金額後，報請司法機關確認，以增強賠付金額的司法協同度。

同時，該受訪人士提到，行政執法當事人承諾制度旨在實現投資者利益最大化，一定程度上難免犧牲中介機構利益。中介機構和投資者應該各退一步，對於經投資者代表與中介機構、監管部門等聯合確認的賠付金額，投資者不要不依不饒，而應給予適當理解。