專訪北京交通大學鄭飛：自動駕駛立法的現實難題與解題路徑

自動駕駛在中國的發展正在全面提速。前有百度旗下的“蘿蔔快跑”破圈，後有曹操出行、小馬智行等多家企業入局，而特斯拉自動駕駛登陸中國市場，也已經列入議程。

這場以無人駕駛技術爲核心的看不見硝煙的戰爭，被認爲將會掀起新一輪的產業革命。它帶來的影響，可能並不僅僅是改變人們的交通出行方式，還將挑戰原有的社會理念與法律秩序，帶來一系列倫理、法律和社會問題。因此，對自動駕駛進行立法顯得尤爲重要。

北京交通大學法學院副院長、人工智能法學研究中心主任鄭飛多次公開表示，當前我國在自動駕駛領域立法的時機比較成熟，也比較緊迫。隨着自動駕駛技術不斷突破，自動駕駛汽車商業化應用不斷髮展豐富，爲自動駕駛汽車專門立法或將成爲“必選題”。

針對這一迫切而重要的命題，第一財經記者專訪了鄭飛。

自動駕駛對現行法律的挑戰

2024年7月，由百度研發推出的“蘿蔔快跑”無人駕駛網約車在武漢街頭與行人相撞，引發公衆擔憂。百度相關負責人迴應稱，“事故因車輛在綠燈亮起啓動之際與一名闖紅燈行人發生輕微接觸。”一時之間，關於無人駕駛車輛發生事故的法律責任劃分，成爲熱議的話題。

在傳統的法律秩序中，有關汽車的法律法規以人類駕駛員爲中心，但自動駕駛汽車的出現，將顛覆這一情況。在無人駕駛的背景下，人類將會更多承擔“駕駛輔助者”甚至“乘客”的角色，那麼當事故發生時，如何確定責任方，這是未來法律需要回答的問題。

鄭飛在接受第一財經採訪時表示，自動駕駛汽車對現行法律帶來了許多挑戰，其中一大挑戰就是在責任認定方面。

鄭飛指出，從駕駛主體及歸責路徑來看，傳統的道路交通安全法規以人類駕駛員爲主體建構，各種責任規則以及保險制度都是圍繞人類駕駛員來設計的。而自動駕駛汽車，特別是L4-L5級自動駕駛汽車，自動駕駛系統纔是駕駛活動的實際控制者，就駕駛主體地位及歸責路徑而言，自動駕駛汽車與現行道路交通安全法規有較大出入。

自動駕駛汽車責任認定主要以侵權責任及產品責任爲主。就侵權責任而言，L4-L5級自動駕駛模式下，駕駛者因爲不再被視爲駕駛主體，幾乎不承擔任何駕駛注意義務，自然也沒有“未盡合理注意義務”一說，過錯難以證成。換言之，只要不是駕駛者蓄意破壞自動駕駛系統，或故意利用系統漏洞實施侵害行爲，幾乎很難落入侵權責任的範疇之中。而產品責任雖然爲無過錯責任，但囿於自動駕駛算法（大模型）的弱解釋性，因果關係證明也存在較大困難。

除了責任認定，自動駕駛汽車對於保險制度的實施也提出了新的難題。“保險制度實施的最大障礙在於難以平衡自動駕駛情形下的各方利益：自動駕駛汽車保險是否強制繳納？誰來繳納？如何繳納？”鄭飛指出，自動駕駛汽車可能會對保險制度產生顛覆性影響。

在數據隱私和安全方面，自動駕駛汽車也可能帶來更多的隱患。自動駕駛汽車需要實時收集和處理大量的數據，這些數據不僅包括車輛行駛數據，還可能包含用戶的個人信息。因此，如果車輛的數據系統受到黑客攻擊或發生數據泄露，可能會導致嚴重的安全問題，包括車輛被遠程控制、用戶隱私泄露等。

此外，鄭飛還提到，自動駕駛汽車在緊急情況下如何作出道德和倫理決策也是一個挑戰。“如果一輛自動駕駛汽車在道路上突然遇到了不可避免的事故，它應該如何選擇行動？是否採取行動最大限度減少傷害？”這涉及倫理和道德問題，即法律如何規制“電車難題”，是將倫理決策的決定權交給民衆、自動駕駛汽車生產者、立法者，還是主管機關。

當前自動駕駛立法的AB面

關於自動駕駛可能帶來的責任認定問題，我國在國家和地方層面已經進行了一些規制。

在國家層面，相繼出臺的《新能源汽車產業發展規劃（2021—2035年）》《智能汽車創新發展戰略》構成了自動駕駛汽車發展的戰略藍圖，對推動自動駕駛技術發展提出了總體要求、主要任務和保障措施。《關於加強車聯網網絡安全和數據安全工作的通知》《智能網聯汽車道路測試與示範應用管理規範（試行）》《關於加強智能網聯汽車生產企業及產品准入管理的意見》等分別從自動駕駛道路測試及示範應用、交通違法行爲和事故處理、生產企業和產品准入、網絡數據安全、汽車數據處理、試點應用等方面進行了規定，大體等同於以“分散立法”模式初步搭建了自動駕駛汽車管理的基本立法框架。

地方層面，深圳市走在地方立法的前列，率先出臺了《深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例》，無錫、蘇州、陽泉、杭州等地緊隨其後出臺了相關規定。其他各地也正在着手相關建章立制，例如武漢、廣州、北京已發佈了《武漢市智能網聯汽車發展促進條例（草案徵求意見稿）》《廣州市智能網聯汽車創新發展條例（草案修改稿·徵求意見稿）》及《北京市自動駕駛汽車條例（徵求意見稿）》（下稱“北京《條例》”）。

特別是北京《條例》，在立法層面首先採用“自動駕駛汽車”一詞，替代了原有的“智能網聯汽車”，爲立法不預設技術路線，給自動駕駛汽車未來法治留下足夠空間。該徵求意見稿還明確支持自動駕駛汽車用於城市公共電汽車客運、網約車、汽車租賃等城市出行服務，推動網約車進入自動駕駛時代。

但鄭飛表示，以上提到的規範都屬於部門規章、規範性文件或國家標準，法律位階較低，缺乏足夠的法律強制力，也無法解決法律保留的基礎問題，且不夠系統。地方立法的實踐也存在效力範圍有限、交通事故責任劃分不統一、立法忽視了促進社會公平等問題。即使是被業界認爲堅持問題導向、極具可操作性的北京《條例》，也存在着‌自動駕駛汽車安全員的法律地位不夠明晰‌、‌自動駕駛汽車事故責任劃分不夠精準、數據利用和安全規則不夠精細化等問題。此外，不同地方性法規及規章之間也有諸多不統一和不協調之處。

目前我國在國家法律層面，對自動駕駛領域作出的規範，僅限於對《道路交通安全法》（下稱“道交法”）的修訂工作。《道路交通安全法》修訂工作已經列入國務院2024年度立法計劃及十四屆全國人大常委會立法計劃的第一類項目。在今年8月國新辦舉行的“推動高質量發展”系列主題新聞發佈會上，公安部相關負責人表示將積極推動道交法的修訂，對自動駕駛汽車的道路測試、上路通行、交通違法和事故處理相關責任追究等作出詳細規定。

鄭飛透露，9月底召開的一次道交法自動駕駛條款立法模式研討會，就道交法修訂中的自動駕駛條款進行了討論。目前道路交通安全法的最大修訂亮點就是自動駕駛，而最大難點也是自動駕駛。“關鍵問題在於修訂案是否要增設自動駕駛專章，如果增設，專章要怎麼寫，設計哪些規範。”鄭飛說。

可以看出，相關部門目前對自動駕駛汽車立法的態度仍然以“法律修訂”“設置專章”爲主，在自動駕駛汽車立法模式上選擇“專題立法爲主，綜合立法爲輔”的模式。鄭飛表示，從中國自動駕駛汽車產業發展現狀來看，當前這種選擇有其合理性。

一是該模式符合中國“小步快跑”“敏捷治理”的人工智能治理基本理念。專題立法模式的立法週期更短、立法成本更低、制度設計更精準，方式更加靈活，能夠更爲有效地應對技術變革，具有更強的問題導向性和針對性，能更加精準地迴應現實需要，避免法律冗餘。二是中國缺乏國家層面的自動駕駛汽車立法實踐，貿然進行專門立法易脫離實際。三是通常來說，當產業發展到對國民經濟具有重要影響，或者存在顯著市場失靈時，才需要專門立法，但中國自動駕駛汽車當前仍處於大規模應用前夜，產業成熟度尚不完備，市場失範尚不顯著。

但隨着自動駕駛的技術不斷突破，商業化加速發展，僅僅對道交法進行修改，能否很好地解決自動駕駛汽車帶來的責任認定、數據治理以及法律監管等問題，爲自動駕駛的進一步發展保駕護航？業內的態度並不樂觀。

當自動駕駛汽車的相關法律問題不再侷限於道路交通安全之上，如要以“法律修改”模式應對，則需要對更多的法律，比如保險法進行修訂。鄭飛指出，有學者統計至少需要修改24部法律，“法律修改”模式的經濟性和敏捷性蕩然無存。

此外，據鄭飛了解，目前道交法在修改上也遇到了不少問題：如何配置分心駕駛、疲勞駕駛責任豁免，是否需要調整交通規則等核心問題懸而未決；不少法條存在衝突之處，例如道交法第22條以駕駛人爲主語，是否需要變更，或者在附則中增加解釋，將自動駕駛系統也作爲駕駛人等。

“在現有道路交通安全法律規範上的部分修改，可以暫時解決自動駕駛汽車落地應用‘能不能’的問題，但無法有效迴應自動駕駛汽車產業發展‘好不好’的問題。”據鄭飛及其團隊調研，目前自動駕駛車企對於自動駕駛汽車立法有着較大的呼聲。由於法律供給的缺位，自動駕駛汽車法律地位不明，事故責任劃分不夠明晰，當前自動駕駛市場仍然具有很強的不確定性，不少自動駕駛車企紛紛重新將目光從L3級以上自動駕駛移回L2級輔助駕駛之上。可以說，自動駕駛汽車領域的法律真空已經成爲自動駕駛汽車產業進一步發展壯大的最大阻礙之一。

鄭飛指出，隨着自動駕駛技術不斷突破，自動駕駛汽車商業化應用不斷髮展豐富，在道交法上的縫補作業將無法有效迴應技術創新、市場競爭及行政監管等問題，也無法做到“無人駕駛”與“有人駕駛”法律規制邏輯相統一。屆時，自動駕駛汽車專門立法將成爲“必選題”。

西南政法大學民商法學院教授鄭志峰也曾在一篇文章中指出，從全球範圍來看，自動駕駛汽車正處於大規模商業化的前夕，各國都在搶佔自動駕駛賽道的先機，紛紛出臺相關法案。與此同時，我國自動駕駛汽車立法呈現分散式立法的特點，這使得自動駕駛汽車的立法問題被切割爲不同的細小板塊，缺乏法律規制的統一性。此種背景下，我國應考慮在國家層面制定一部專門的《自動駕駛汽車法》。

展望未來的立法路徑

結合中國自動駕駛汽車的發展趨勢，鄭飛指出，未來自動駕駛領域的立法路徑，在地方上應該鼓勵立法實踐，在國家層面應採用近期“法律修改”-中期制定專門條例－遠期進行“專門立法”的漸進式立法路徑，逐步完善自動駕駛汽車法律規制體系。

據鄭飛了解，目前有關部委已經委託國內高校進行相關調研。而他和團隊也起草了一份專家建議稿，未來將以《自動駕駛汽車法（模範法）》的形式出版。

該建議稿在吸收國內現有立法實踐的基礎上，充分借鑑德國、英國等域外國家自動駕駛汽車法律制度設計，形成了包括總則編、功能編、責任編等在內的83條具體法律規範建議。建議稿對產業促進、基礎設施促進、產品質量、安全員、市場準入、測試應用、算法管理、網絡與數據安全、數據利用、交通違法與事故處理、保險與社會保障、法律責任等作了制度設計。

“比如應明確安全員的法律地位。將安全員與駕駛人區分開來，對安全員與駕駛人分別設計不同的法定注意義務及責任歸屬。在‌自動駕駛汽車事故責任劃分方面，可以參照英國，當自動駕駛汽車被判定爲責任方時，應分別依據‘有人駕駛’和‘無人駕駛’確定責任主體及責任歸屬。還要進一步細化數據利用規則，加強去圖化趨勢下，自動駕駛車企的數據合規監管。”鄭飛說。

此外，鄭飛提到，立法設計除了需要考慮自動駕駛自身的運行規則，還需考慮到自動駕駛產生的外圍影響，比如就業問題與保險制度設計。

儘管目前而言，自動駕駛網約車的投放規模並不大，對於就業的實質影響微乎其微，暫無法律干預的必要。但隨着自動駕駛技術的成熟和規模化應用，自動駕駛網約車勢必會產生就業擠出效應。鄭飛表示，“未來，爲有效應對自動駕駛汽車帶來的失業影響，可以通過立法形式建立新興職業認定與就業促進機制；建立失業動態預警以及再就業促進制度；建立靈活就業失業保險制度；探索建立附條件基本收入制度；探索建立人工智能徵稅制度。”

同時，在保險制度設計上，也應該加快立法進程，相關部門應加強對自動駕駛汽車責任保險立法的研究和制定工作，儘快出臺相關法規和政策。可以借鑑國際先進經驗，結合我國國情和自動駕駛技術的發展特點，制定符合我國實際的自動駕駛汽車責任保險制度。