央行再提推動金融穩定法立法進程 防範化解金融風險將迎制度新突破

21世紀經濟報道記者 唐婧 北京報道

高層多次發聲後，央行再提推動金融穩定法立法進程。

近日，中國人民銀行條法司黨支部發布《以高質量金融法治助力金融強國建設》文章稱，要加快推動金融重點領域立法，進一步完善金融法律體系。推動金融穩定法、反洗錢法立法進程，抓緊修訂中國人民銀行法，加快修訂商業銀行法等基礎性法律法規。記者注意到，這已是中國人民銀行條法司黨支部年內第二次發文談及要推動金融穩定法立法進程。

而就在不久前的5月30日，央行副行長陶玲在接受《金融時報》採訪時表示，金融穩定法作爲貫通金融風險防範化解處置全過程的法律依據，草案已於2022年12月經過全國人大常委會第一次審議，中國人民銀行正在全力配合立法機關儘快第二次審議。

3月27日，央行行長潘功勝在博鰲亞洲論壇2024年年會上談及如何主動防範化解金融風險、建設國內金融安全網時表示，要強化金融穩定的法治保障。他還介紹，中國正在制定金融穩定法，着力構建權責對等、激勵約束相容的風險處置責任機制，和科學合理的風險處置成本分擔機制。

央行在5月10日發佈的《2024年第一季度中國貨幣政策執行報告》中也明確提出，繼續完善金融穩定法律制度體系，配合有關部門持續推進金融穩定法立法進程。那麼，金融穩定法立法有多迫切？爲何今年以來央行屢次就推動金融穩定法立法進程發聲？

清華大學五道口金融學院黨委委員、院長助理張偉告訴記者，近年來，我國金融機構業務活動日益複雜，金融風險呈現多樣化和隱蔽性的特徵，更易產生跨行業、跨市場和跨境金融風險的傳導。加之當前外部環境更趨複雜嚴峻，防範化解各類金融風險成爲當前金融工作重點之一。金融穩定法之所以重要，是因爲金融穩定法是我國首部統籌防範化解處置金融風險的專門法律，將爲凝聚監管合力、維護金融穩定和完善金融基礎設施奠定法治基礎。

值得注意的是，金融穩定法的立法進程近期或將出現新進展。繼2022年12月金融穩定法初次審議18個月後，全國人大常委會5月8日公佈2024年度立法工作計劃明確，金融穩定法的繼續審議時間爲今年6月。本次審議爲二次審議，而全國人大常委會審議法律草案一般實行三審制。

彌補金融穩定法律制度條款分散

金融活，經濟活；金融穩，經濟穩。確保金融服務實體經濟、有效防範化解金融風險，必須依靠制度、依靠法治。2023年10月召開的中央金融工作會議強調，要加強金融法治建設，及時推進金融重點領域和新興領域立法，爲金融業發展保駕護航。推動金融穩定法立法進程是深入貫徹落實黨中央重大決策部署，維護國家金融安全、防範金融系統性風險的重要舉措。

中國社會科學院法學所副研究員肖京告訴記者，當前，我國現行法律對金融穩定和金融風險防範處置的規定條款主要分散於中國人民銀行法、銀行業監督管理法、商業銀行法、證券法、保險法等法律法規中，這些相關規定在金融穩定和金融風險防範處置方面多爲原則性規定，缺乏具體規則和程序條款。

例如，中國人民銀行法僅從原則上規定中國人民銀行負有維護金融穩定的職責，但對具體如何實施、由誰監管、如何追責均未予明確，在金融風險化解和處置方面也還缺乏切實有效的銜接與統籌。此外，散見於各領域的防範化解金融風險的相關規章制度碎片化問題較爲突出，迫切需要統合相關規章制度並將其進一步提升爲系統的法律規定。

在肖京看來，金融穩定法應當總結相關工作機制和成熟做法，並及時將其上升爲法律層面的長效制度，最大限度彌補此前金融法律體系中金融穩定法律制度條款分散的問題。

冠苕諮詢創始人、資深金融監管政策專家周毅欽介紹，中國的金融法律制度體系已經形成以金融法律爲核心，行政法規、部門規章和規範性文件爲輔助的多層次制度體系。金融法律中既有側重於監管機構方向的中國人民銀行法、銀行業監督管理法等，也有側重於金融機構方向的諸如商業銀行法等，還有側重於金融業務方向的票據法等。

“但諸多法律中對於涉及金融穩定的法律制度缺乏整體設計，也沒有針對上述監管部門、金融機構和金融業務進行跨行業、跨部門、跨業務的統籌安排。”周毅欽直言，近年來我國已經出現了一些金融風險事件個案，因此亟需一部金融穩定領域的頂層設計法律文件來指導防範和化解金融風險、釐清各方處置風險的責任、確保金融系統的穩定性、維護國家經濟安全和促進經濟健康發展。

張偉表示，金融穩定法正式出臺後，我國金融領域將迎來一部上位法，和其他基礎性法律法規共同構成對各類金融風險進行監測、防範和處置的法律體系。金融穩定法不僅有利於健全部門之間、央地之間的監管分工和協調合作，形成維護金融穩定的合力，而且有利於構建起維護金融穩定的四樑八柱，爲健全金融風險事前防範、事中化解和事後處置全流程全鏈條的制度提供重要保障。

“出臺金融穩定法可以完善金融穩定法律制度的頂層設計和統籌協調，並提升系統性金融風險防範能力，化解重大金融風險，減少對金融體系穩定性的衝擊。”京都律師事務所高級合夥人呂志軒表示。

做好與其他法律法規的銜接

肖京還告訴記者，金融穩定問題的綜合性在客觀上要求金融穩定立法必須注重與其他相關法律法規之間的銜接、協調與配合。考慮到與金融穩定法相關的中國人民銀行法、商業銀行法等法律法規本身也正處在修改完善的關鍵階段，聯動立法應當是當前金融穩定立法較爲可行的推進方式。

肖京進一步指出，隨着2023年新一輪金融體制改革的推進，中國金融體系總體框架基本成型，使得聯動立法具有較高的可行性。在這一背景之下，中國金融穩定立法完全有條件實行聯動立法，即在制定金融穩定法的同時，同步推進相關法律法規的修改與完善。這樣既有利於金融穩定法與其他相關法律法規之間的銜接，也有利於把新一輪金融改革的最新成果在相關法律法規中予以體現。

從經濟與社會的維度來看，聯動立法可以最大限度避免法律之間相互衝突產生的負面影響，從而更有利於經濟高質量發展與社會和諧穩定。從國內與國際的維度來看，聯動立法可以最大限度實現國內規則與國際規則之間的銜接對接，從而更有利於對國內國際金融風險的防範化解，並以此推動金融高質量發展、推進金融強國建設。

值得注意的是，今年全國兩會期間，多名來自央行系統的代表委員也提到要做好金融穩定法與其他法律法規的銜接工作。

全國人大代表，中國人民銀行安徽省分行黨委書記、行長馬駿在關於加快修訂中國人民銀行法的建議中表示，要理順中央銀行與其他宏觀調控部門、金融監管部門的關係，加強與金融穩定法、商業銀行法、銀行業監督管理法等新法制定和修法工作的銜接，通過法律形式進一步明確中央銀行在國家金融體系的主導地位、職能目標、政策工具、運作規範等制度體系。

全國政協委員，人民銀行廣東省分行黨委書記、行長張奎在關於加快修改商業銀行法的提案中表示，要加快修改商業銀行法，明確公司治理、資本管理等要求，規範處置程序，健全退出安排，並做好與即將出臺的金融穩定法的銜接。

央行有關部門負責人曾表示，金融穩定法作爲金融風險防範化解和處置的專門法，從跨行業、跨部門的角度對金融穩定製度作出統籌安排，側重於應對重大金融風險，建立權威、高效、專業的風險防範化解處置機制，實現與現有金融法律法規在維護金融穩定方面的有機銜接。對金融機構來說，金融穩定法總體並未超出現有的監管範疇和力度，而是把以往規章制度中與金融風險密切相關的、重大原則性的內容，上升爲法律層面的系統規定。