時論廣場》修法打房 也應考慮稅改（李念祖）

《平均地權條例》21日初審過關。（示意圖／達志影像，shutterstock）

立法院正在討論修正《平均地權條例》，主題是如何控制房價。房價的高低與土地的價格息息相關；多年以來，有一條憲法的規定是否得到了正確的認識，與土地、房屋的價格問題密不可分，需要重新審視與思考。

「平均地權」4個字，寫在憲法第142條；憲法第143條第一項則規定了平均地權的基本辦法：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」此中提到了幾件事，第一、土地的原始所有權屬於全體國民（一般將之理解爲「國有」）；第二、應該制定法律，使得人民可以從國家處取得土地所有權。土地既然可以私有，自也有土地交易的自由市場存在；第三、私有土地應照價納稅；第四、政府得照價收買。憲法此條需要釐清的是，什麼是「照價納稅」？

現行稅制將「照價納稅」解爲繳納土地稅，其中分爲土地增值稅（《土地法》第176～184條）與地價稅（《土地法》第167～173條），還有土地改良物稅（土地改良物稅，就是建築改良物稅；《土地法》第185～190條）。現行地價稅，是以法定地價數額的千分之15（1.5%）爲基本稅率；法定地價是土地所有權人依《土地法》所申報的地價。土地增值稅是直接稅；地價稅與土地改良物稅則是間接稅。

問題是，憲法第143條說「照價納稅」，指的是直接稅還是間接稅呢？像是地價稅與土地改良物稅是財產稅，是間接稅。間接稅的特性是稅款轉嫁，最終的納稅者是消費者。以每年定期課徵的地價稅爲例，土地轉手時賣主通常都會計入其取得成本，而將之轉嫁由買主負擔，這就註定會墊高土地交易的成本，可知地價稅其實是與平抑價格反其道而行的稅制。

憲法143條規定照價納稅的目的既然是要防止土地價格過高，「照價納稅」，可以是直接稅，像是所得稅或資本利得稅（土地增值稅），但不該是可轉嫁的間接稅，如地價稅、土地改良物稅、房屋稅（皆是財產稅）。就像開徵房產奢侈稅來抑制房價，固然會增加稅收，但久之必然發生轉嫁成本的效果，反而會回頭擡高房屋巿場價格。間接稅的真正功用，其實只有財政稅收，不是平抑物價的正確財政手段。

取得財產，常是從稅後所得交換而來，財產主已經繳納了所得稅；以交易資產爲業的人，還要繳納營業稅。在課徵所得稅後再就財產主擁有的財產（如房屋或土地）每年課徵財產稅（現制房屋稅稅率是每年1.2～3.6%），不啻要求財產主定期將財產的部分價值換成稅款繳給政府。課徵財產稅的理由，在財政收入本身之外，學理上常說是預期財產將來的獲益可觀，其實就是預先徵收的財產利得稅或是所得稅，在財產主還沒有進行財產交易實際、取得收益之前，年年預先徵收利得稅或是所得稅，將會促使財產主進行交易實現其利得，以免財產的淨流失。（此時課徵增值稅還會有雙重課稅的問題。）刺激進行或增加交易，既造成轉嫁成本，也會刺激市場價格上揚，只會削弱而不會達到「抑制市場價格」的政策目的。

平均地權的一個道理是所謂的漲價歸公，也就是防止土地價格飆漲，以「照價納稅」作爲平抑土地價格的財政手段，即該課徵直接稅，而非地價稅或土地改良物稅這類刺激土地漲價的間接稅。間接稅不能達成抑價的目的，並不是合目的的手段。國外立法有以使用規費而非間接稅或財產稅的手段打房，只增加住戶難以轉嫁的使用或持有成本，卻不致增加房屋的交易成本，可以對照參考。

立法院修正《平均地權條例》以「打房」，是否也應同時考慮地價稅、土地改良物稅，乃至房屋稅是否具備合目的性與合憲性而改弦易轍呢？

（作者爲東吳大學法律研究所教授）