社論－中華電信功能分離可誘使不宜強制

幾經討論，國家通訊傳播委員會不顧外界多數反對意見，前不久向行政院提出之電信法第25條內容修正爲：「爲促進固定通信網路業務之實質有效競爭，自本法修正施行日起一定期間內，固定通信網路業務市場仍未能達成相當程度之有效競爭狀況，主管機關得采行命固定通信網路業務市場主導者爲業務功能分離或其他得促進實質有效競爭之必要措施，固定通信網路業務市場主導者不得規避、妨礙或拒絕。但固定通信業務網路市場主導者自行提出具體可行之促進市場有效競爭措施，經主管機關認可採行者，不在此限。

前項所定一定期間、相當程度有效競爭之認定及業務功能分離或其他得促進實質有效競爭必要措施之實施方式、市場主導者應配合實施之權利義務及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」通傳會依照此項規定，得強制將中華電信實施強迫分離。

日前在立法委員召開「有關電信法『最後一哩』爭議如何解決」公聽會，交通部次長葉匡時明確表達反對立場：「消費者嫌上網速度太慢、太貴，皆非中華電信業務分離可解決的事，必須要有另一條固網才能增加競爭；若分割中華電信最後一哩，就好像把賽跑跑得很快的人腿打斷，並無法解決問題。」

姑且不論同爲行政團隊成員而在行政院以外反對通傳會修法建議，是否有違同僚機關忠誠義務，也不細究將分割中華電信最後一哩比擬爲把賽跑跑得很快的人腿打斷是否引喻失義，我們對於反對強制立法的看法，倒是抱持贊成的立場。

就學理而言，結構分離對於業者的干預程度非常大，因此一般認爲只有在功能分離不能發揮作用的情形纔可以採用。而且功能分離既比較容易採行，只要不同功能中心間需要計算找補，就應該要建立成本相關之會計制度；一旦建立成本會計制度，就可以協助通傳會改善多年來無法稽覈中華電信會計成本、有無不當交叉補貼、是否以成本定價等諸多困難問題。前述修正草案也正是認識到功能分離的此項優點，纔會有第25條之議。

然而電信法修正草案第25條採取強制規定，從法理上及事理上來看，確實存在兩大難題無法克服。首先，就法理而言，該條規定充滿不確定法律概念，例如一定期間、相當程度有效競爭、業務功能分離、其他得促進實質有效競爭必要措施、市場主導者應配合實施之權利義務、其他應遵行事項等，均授權通傳會事後定之。電信法固然需要給通傳會一定彈性以因應電信技術及市場的快速變遷，但是如此空泛而寬鬆的立法授權，嚴格說來是經不起法律保留原則之檢驗的，實以避免爲宜。

再就事理而言，國際實務上曾經發生過的結構或功能分離，幾乎都是以自願採行爲主，少有強制之例。結構分離以美國AT＆T決定自行拆解爲九家公司最具代表性，美國司法部從1949年以來就持續對AT＆T提起休曼法第2條限制跨州商業競爭之反托拉斯訴訟，雙方曾在1956年及1984年達成行政和解並簽訂同意命令。之後司法部就長期監督AT＆T之營業與競爭行爲，這對AT＆T經營的主動性形成極大限制，於是AT＆T不堪長期訟累，更不願意冒着被司法部或該同意命令之監督法官胡亂分解的風險，而與司法部再度達成行政和解，並簽訂同意命令主動拆解爲九家。

功能分離則是以英國電信公司的Openreach以及德國電信公司的批發中心爲代表，這都是出於業者的自願，而不是法律的強制，其實施成效也因而相當卓着。因此我們建議通傳會應該與交通部先達成共識，分割中華電信最後一哩並非把賽跑跑得快的人腿打斷，而是一方面促使中華電信活用多餘產能、協助產業發展、同時可以獲取合理利潤，另一方面則容許中華電信不再需要承擔所有消費者嫌上網速度太慢、太貴的無限責任，如此利己利人之舉，中華電信理應樂於配合。同時再透過行政指導或行政契約，誘使中華電信建立批發部門（亦即只要中華電信建立批發部門，就解除對其不對稱或高度管制），如此即可達成政策目標，而不需強制其功能分離。