社論－在榮枯線上的氣候峰會

圖／美聯社

一年一度的聯合國氣候峰會（UNFCCC），11月在亞塞拜然首都巴庫召開大會（COP 29）。會前各界並未寄予太多期望，但整個會議也不是一事無成。借用採購經理人指數的話語，就好像站在榮枯線上，若再消極一點就算退步，若再積極一點就算進步。本次氣候峰會最受矚目的兩大議題，一是「氣候融資（Climate finance）」；另外是如何透過國際合作的彈性機制，來達成巴黎協定規定的「國家自定貢獻目標（NDCs）」。

在氣候融資方面，大會最後決議在2035年以前，每年籌措三千億美元來協助開發中國家推動淨零轉型，或是進行氣候調適的相關工作以減緩氣候變遷帶來的危害。雖然氣候融資的新目標是之前每年一千億美元的三倍，但開發中國家與及環保團體依然認爲遠遠不足夠。事實上這是假議題，因爲長期來大家都抱怨氣候融資的目標太低，但實際上已開發國家掏出來的錢更遠低於這些目標。由於臺灣不是氣候變化綱要公約的會員國，在這個議題上也使不上力，也較少關注。

至於如怎麼落實巴黎協定第六條的部分，雖然具體細部設計仍有待後續努力，但一般認爲總算往前跨了一步。巴黎協定之後，目前幾乎90％的國家都有淨零目標，但如何以最低的成本來完成呢？而巴黎協定第六條就提供一個可能的法源依據。該條文允許兩個或多個國家一起合作減碳，而減碳成果可以在雙方合意分配後，納入「國家自定貢獻目標」。

例如A國是已開發國家，減碳成本較高，因此該國可提供資金與技術，到減碳成本較低的B國，一起合作減碳。其誘因就是在相同的成本投入下，可獲得比單獨在其國內減碳更大的成果。在這個合作計劃中，B國可以獲得資金來改善環境或提供就業機會，而A國可以獲得減量額度，可說是互蒙其利。那爲什麼這個立意良善的減碳機制，遲遲無法落實呢？

事實上，類似構想在過去的「京都議定書」也曾執行一陣子，後來因爲發生種種弊端而終止，此次捲土重來特別審慎。當年京都議定書除了規定附件一國家的減碳目標外，還設計了清潔發展機制、聯合減量與排放交易三項彈性機制，以降低減碳成本作爲實踐的誘因。雖然聯合國氣候變化綱要公約訂有相關的減碳方法學，以及減碳的認定程序與減碳額度的核發，最後因爲有許多人鑽制度的漏洞，先製造假需求來創造減碳成果，或是誇大減碳成效，結果公約核發大量的減碳額度（碳權），造成碳權「通貨膨脹」，價格崩跌。有嚴謹排放交易的國家如歐盟不再採用，整個機制也終止。這次巴黎協定第六條的推動，就是要記取過去的教訓。

過去是由民間開發業者提出減碳申請計劃，經由清潔發展機制來審查，核發給開發業者後，再出售給有需要的企業。未來將是由各國政府，以雙邊或多邊合作方式進行減碳計劃，所得到的減量成果彼此協議分配方式，用以滿足各自的「國家自定貢獻目標」。以各國政府爲主體除了擴大計劃規模，降低行政成本，也希望避免過去弊端，同時減量成果的也有明確的用途規定。假如巴黎協定第六條只走到這裡，那執行起來應該沒什麼爭議，但許多人對這一條未來發展的想像，遠不僅如此。希望這一條也能整並民間自願性碳權，這也是造成後續談判進展緩慢的主因。

例如目前各國企業所面臨的減碳要求大致上可分爲兩大類，一是各國政府強制要求，另外是企業自主或是供應鏈要求的減碳。同樣的也是有兩大系統來核發排放額度（碳權），一是各國政府，另外是民間團體。目前國際上的基本原則是，各國政府核發的碳權，才能用來滿足法定的減碳義務；民間核發的碳權（Voluntary Carbon Market, VCM）只能用於滿足企業自願性的碳中和宣告，就好像納稅義務者不能用百貨公司禮券來繳稅一樣。

目前只有少數幾個國家允許企業，在一定的比例內使用民間碳權來滿足法定義務。臺灣的氣候變遷因應法對此議題保留模糊空間，因爲有一股力量要求要讓企業可以引進國外碳權，來滿足國內繳碳費義務，或是未來實施總量管制交易時的需求。但由於民間碳權的品質良莠不齊，誇大減碳成效，價格低廉，被許多人指責是漂綠的工具。若放任企業引進國外廉價的碳權來滿足國內減碳義務，那公平性將受質疑。隨着碳費的開徵，這個議題也將浮現，可預見的拉扯難免。