梅復興／站穩美國安戰略一隅 愈有助我開拓兩岸關係
▲川普日前發表的「國家安全戰略報告」中，提及將依據「美國的一中政策」，維持與臺灣強而有力的聯繫，並提供臺灣合理的防衛需求。（圖／達志影像／美聯社）
美國總統川普2017年12月中旬公佈了「國家安全戰略報告」，其中提到美國與臺灣的關係：「我們將會依我們的『一箇中國』政策與臺灣維持強勁關係，包括在臺灣關係法下的承諾，提供臺灣在防衛與嚇阻威迫方面的合理需求。」
固然各方解讀不同，但該文對臺灣安全整體而言並無不利。事實上，鑑於文中雖以「一箇中國政策」與「臺灣關係法」爲基礎，但卻未提中共非常在意的「三個公報」，故其所宣示之美方政策立場堪稱均衡。不僅如此，該報告還點名中、俄兩國挑戰美國權勢利益，並試圖侵蝕美國安全與繁榮；更在文中多處詳列中共藉由經濟影響活動（政治作戰）與軍事威脅等手段，在全球各地與美國競爭，其霸權可能削弱亞、非洲暨西半球國家之主權，而美國則將協助維護後者。
此外，雖全文僅有一小段涉及臺灣，但卻出現在「將強化我們長期以來的軍事關係並鼓勵與我們的盟邦及夥伴發展強大的防衛網」這段話後的列舉說明部分，其脈絡明顯將我國視爲其固有安全夥伴。這細膩的小動作值得玩味，尤其川普在其引言中曾宣示，將「促進有利於美國、我們盟邦及夥伴的權力均勢」！
「十九大」後的北京，明顯開始採取對臺更爲強硬的路線，甚至還顯著的加強了對我的軍事恫嚇形式、力道、能見度以及配套作爲（三戰）。在此同時，南海爭議風波未息，朝鮮半島的局勢又一直持續緊張，更讓華府對北京（這個對平壤若非礙難出手，就是無牌可打的準宗主國）既忌憚又猜疑。
面對這個風起雲涌、瞬息萬變，但整體而言並非絕對不利的戰略環境，臺灣需要有明確的戰略目標、彈性的政策規畫與睿智強韌的領導。最重要的，就是我們需要有適當的準備，以因應潛在挑戰，同時將自己推向更便於承迎對我有利發展的位置。而在國家安全考慮上，除了審慎、負責的經營兩岸關係外，我們的主要努力，勢必仍聚焦在如何藉由積極累聚實力，以扮演對美國更有價值的戰略安全夥伴角色上。
這並非像某些論者所謂「自甘淪爲美國走狗」的昧於現實之見。事實上，面對在主權議題上與我毫無非零和空間的中共，臺灣爲了安全，只能選擇與美國陣營爲夥。這是北京國策（歷史因素+意識形態+戰略盤算）迫使的宿命，毋庸贅論，更毋需倒果爲因來批評臺灣的選邊。
至於如何能更有效的適任美國新國家安全戰略下的夥伴關係，臺灣或可先從一些缺失不足之處着手。簡單的來說，我們要設法讓自己變得更「可恃、扶得起、靠得住」，至少也要儘可能做到「不至於成爲美國在戰略安全上的負擔累贅」。
▲解放軍2017年頻繁進行海空兵力繞臺演訓，「十九大」時更拋出未來將「實戰化」的主張，無疑將掀起兩岸軍事持續對立。（圖／視覺中國CFP）
我國防安全長久以來爲美方詬病的地方很多，從國防預算偏低、兵員短缺／募兵成效不彰、戰備彈藥存量不足，到作戰構想保守且（相對於可用資源暨能力）難以達成等。然礙於諸多客觀限制，有些落差（如國防預算佔GDP比率偏低，目前僅1.84％）恐難以在短期內獲得顯著改善。且基於國內政治現實，某些問題（如兵役改革）就算有可行的政策方案，無論哪個政黨執政也都不敢輕易拋出，更遑論大刀闊斧的冒然推動了。
但千頭萬緒的好處，也就是可以着手改進的地方很多，較易於在合理時間內在某些議題凸顯可見成效。小步快跑也是務實可爲的，而政府近來似乎也已開始佈局推動。譬如，蔡政府2017年10月底時曾公開承諾國防預算將逐年小幅成長（按GDP成長率增加，但至少每年2％，有額外軍購時可達3％），雖這意味着未來幾年每年只可能增加新臺幣60餘億元，但若與前幾年國防部爲希望增加一、二十億元預算，得去行政院苦求還往往未能如願相比，也不可謂毫無意義。更何況，即便只是每年2％，3年下來理論上就可增加約200億元，故亦不宜小覷。
然而，每年增加這麼筆錢究竟能做什麼呢？隨便舉幾個較具體的例子供參考。60多億元可以（任選一項）：
• 負擔約12,000名志願役兵員的人事成本
• 讓所有國軍官兵都能享受空勤伙食（編制員額，每人每年伙食費差額約3萬3千元）
• 新購2架F-16戰機並附帶12枚AGM-88反輻射飛彈；或爲22架IDF戰機進行性能提升
• 新建一艘兩棲船塢登陸艦；或建造一艘沱江級飛彈巡邏艦並附帶20枚雄風三型超音速反艦飛彈；或再採購兩艘（中古）派裡級巡防艦，並附帶至少6枚的魚叉飛彈
• 採購70輛陸軍雲豹甲車，或至少6架UH-60M黑鷹直升機
• 幫陸戰隊添購42輛AAV7兩棲登陸車
另外，兵員不足與兵制問題關係密切，政府顯然高度關切。月前，曾有媒體報導國安會密集約談國軍將領，針對兵役制度徵詢意見，顯然就是在探索募兵制（再）改革之選項。兵制政策的下一波變革如欲有成功的可能，則勢必兼顧兵員需求量、兵源穩定性、公平性與可負擔性，並需與後備制度的改革通盤協調配套。然依政治常識推斷，即便在短期內針對可行方案凝聚出共識，也不太可能在2020年之前正式推動。
根據媒體整理國防部公開資料報導，2018年度兵員缺口將超過12,000人（相當於最低兵力需求7％以上）。也就是說，國軍在2018年起，停徵一年制義務役兵員後，至少需熬過一、兩年的人力艱困時期。國防部屆時勢必得透過（也似乎已在籌劃）積極減輕各級部隊工作負荷、改革部隊管理文化、持續改善部隊待遇與生活條件，並提供軍人（退役後足以謀得良好待遇與發展，甚至能創業）技術專業培訓等措施，增加吸引年輕人從軍的誘因，以加強人員的招募並提高留營意願，熬渡即將到來的部隊人力寒冬期。
▲2018年起停徵一年制義務役兵員之後，國軍至少需熬過一、兩年的人力艱困時期，而這將對臺灣國防戰力造成不小威脅。（圖／記者季相儒攝）
至於作戰構想落差問題，國防部顯然在過去一年確實投入思索與重新規畫。根據筆者過去近半年跟曾經與聞此新作戰構想的美軍方與退役顧問人士接觸瞭解後，發現他們均持正面態度，認爲我軍方終於願意、敢於打破若干墨守成規的做法，開始嘗試較具「非對稱」色彩的建軍備戰方向。而這不僅更能針對共軍的威脅特性、潛在弱點與關鍵目標研發對策，此種作戰構想與建軍需求，似乎也較符合臺灣在可見未來（仍相對有限的）的國防資源，所能負擔之範圍。
他們例舉了：強化對機場暨重點軍事設施之彈道／巡航飛彈防禦、透過多樣化手段增進我指揮管制通訊系統存活性、規畫「羣涌式」（Swarming）戰術概念與能量，將戰域延伸至能被陸基防空／制空能量涵蓋的「濱海區」範圍，逐漸採納美方「可負擔」的建軍原則，以及考慮籌建「低成本精準導引武器」等建議。這些概念性的描述，顯然與國防部近來公佈不少具體建軍構想，有堪稱密切的對照與關聯，值得繼續關注其發展與落實情形。（針對日前公佈的《106年版國防報告書》暨相關新建軍作戰概念，因限於篇幅將，另有專文論析，故不在此詳述）
前述幾方面的努力，不僅能協助解決國軍的問題與缺點、抵消共軍部分優勢威脅，從而提升我自身的整體防衛能力，也有益於臺灣扮演一個對美國更有價值盟友夥伴角色。這些逐步的進程，美方涉臺政策人士也都看在眼裡。在川普政府國安團隊內的亞太政策官員逐漸就位之際，這將會有助於臺灣處於一較適於進退的位置。
最重要的，還是我們應以持平、客觀，但最終須以整體自身（國家、社會）利益爲出發點的角度來看待這個議題，而非因爲對哪個政府（或政黨）的表現不滿，就傾向輕信某些（很可能不乏濃郁三戰意圖之）因果、本末、輕重不分的分化性主張。蓋無論是爲了爭取美國的重視與加持，還是儘量降低臺灣在美中大國博弈下淪爲籌碼的可能性（或程度），盡力鞏固自己的力量、累積能掌握的戰略資源，都是正辦、更是當務之急。
最弔詭的是，愈能在美國國安戰略下站穩一畝三分地，臺灣反而愈能深耕開拓兩岸關係的沃域空間與信心。
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●梅復興，臺北出生，祖籍湘東，旅居美國。長期鑽研國防，嫺熟美臺安全關係。曾創辦並主編《 臺海軍情》電子期刊，現爲臺海安全研析中心主任。以上言論不代表本網立場。88論壇歡迎多元的聲音與觀點，來稿請寄：editor88@ettoday.net