盧信昌／等不到美國善意回應 WTO另推爭端解決機制
●盧信昌／臺灣大學國際企業學系副教授、臺灣競爭力論壇知識創新組召集人
自世貿組織（WTO）與1995年正式運作以來，如何強化其職掌之一的紛爭排除與調解功能，即在創設以經貿法律與科技專家組合而成的仲裁機制；並且以限時受理、專家調查和根據之後的報告來進行對話與協調。如此的積極作爲，是爲了爭取各會員國能將經貿爭議公開提出，就是一般所謂的「爭端解決機構（DSB）」。同時，增設具有準司法權的「上訴機構（Appellate Body）」，以期在仲裁調解不成之時，仍有進一步的按理申辯和證物檢查，來做爲救濟管道。
根據「上訴機構」的章程規範，必須有三名法官的參審蒞庭，才能順暢運作。眼前卻因着川普主義的竄起，主張美國第一和堅持要以雙邊談判，來取代多邊機制的協商關係；當然包括改爲由雙邊自行處理其紛爭，因而蓄意杯葛繼任法官的指派，遲遲讓人事同意案無法通過。
按例由7名法官負責審理和日常運作的上訴機構，法官一任4年；卻因爲美國連年杯葛，一直無法補足全數的名額。如今更在數名法官任期陸續屆滿，美國策略性作爲實質讓上訴機構的裁判功能，全面停擺。令人困惑難解的是，到了2019年初只剩3名法官，他們針對美國指控歐盟補貼客機制造的案件，勇敢做出裁決，判定美方勝訴；同時允許美國可以對來自歐洲產品和服務貿易，達75億美元以下的範圍，採取加稅的救濟補償。
這個看似世紀性的判決，庭中兩名法官已在去年年底到任，上訴機構至此也陷入停滯的厄運。可能的傷害之一，自然是中國大陸與全球鋼鐵輸出國家，針對川普總統在過去三年間，從鋼鋁製品加增關稅與強制出口國家接受的鋼鐵配額，種種提出的爭議控訴都將無疾而終。
此外，因着新冠肺炎的接連爆發，WTO與其他國際機構更聯手示警，希望在醫療器材、農作物和食品貿易上，各國都能夠避免採行不公平的政策作爲，包括關稅課徵、限制出口與在自貿協議的夥伴關係之下，對於非協議簽署國家有不公允的差別對待。有趣的是，對於貿易公平性的擔憂，世貿組織與美國卻得出截然不同的思考；那就是川普總統長期質疑，世貿組織故意縱容中國大陸，讓其享有「開發中國家」的身分待遇，而且明顯不公。
▲「美國優先」是川普政府的重要政策方向。（圖／路透）
誠然，基於上訴法官任期屆滿後的人力限制，同時也要維持專家調查的權威性等的考量，都讓上訴機構益發無法有效率的解決爭端。跡象之一，自然是歷年案件的審議時間，愈拖愈久；晚近每案的平均所需時間，已超過一年。
爲迴應美方的顧慮，以期徹底解決貿易紛爭與原則適用的不公現象，歐盟與加拿大更在今年年初提議，要成立暫時機構來替代已然停擺的上訴機制。如此，一來是能挺過WTO紛爭機制多年未解的人事僵局；其次，也嘗試能找到紛爭調解的更有效路徑。
就在今年四月底，歐盟與加拿大推動暫時調解機制的正式運作；並且與中國大陸在內的18個世貿成員國家，取得共識，同意彼此之間發生的紛爭，都改在暫時性的仲裁機制進行。這個重大轉折，是基於持續的善意卻沒有得到回報之後的選擇。由加拿大領銜進行的世貿改革提案，已經有一年多；而相關國家與美國既有經年的貿易爭議，業已試探出美國的強硬底線。
▲美國總統川普與加拿大總理杜魯道。（圖／路透）
像是美國對於繼任法官的杯葛，加拿大方所設想的是：可否讓任期已經屆滿的法官，暫時繼續行使其職權呢？或是彼此各退一步，直接接受專家仲裁。美國與加拿大就其在印染產品上的貿易紛爭，美國立即拒絕接受法庭的裁定；指控任滿的兩位法官不適格，法庭裁決形同是一人之所爲，並不符合世貿組織上訴機制的規範。
但究竟是孰以致之呢？這些貿易國家既然等不到美國的善意回應，也只能跳脫連環設局的停擺糾葛，共同推動暫時的爭端解決機制，取代已經被美國癱瘓多時的WTO上訴機構。不過，在擱置美國需索和迴歸雙邊談判的主張之餘，暫時機制依舊在世貿的大架構之下，由羣體做出的自救行爲。
主要成員國家都同意暫定的紛爭解決措施，該機制將運行到WTO上訴機構，補足繼任法官和再次恢復自主運作之時。
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