焦點訪談丨投資13億的超級項目爲何成了“殭屍園區”？
（原標題：焦點訪談丨投資13億的超級項目爲何成了“殭屍園區”？）
焦點訪談丨投資13億的超級項目爲何成了“殭屍園區”？（來源：視頻綜合）
近些年，各地建了不少“工業園”“產業園”“開發區”。這樣的園區在招商引資和拉動地方經濟增長方面取得了比較好的成效。但同時，也有些園區的土地常年“沉睡”，圈佔不用，效能極低，甚至成爲“殭屍園區”“空心園區”。這些佈局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地被稱爲“低效用地”；而國有建設用地閒置達到一定條件和年限，則可以認定爲“閒置土地”。土地圈而不建、圈大建小、低效利用、長期閒置等問題亟待推動治理。
位於天津市濱海新區輕一街以南紡五路以東的夏翔化工管材物流中心，又叫濱港建材城，從空中俯瞰，一排排建築氣勢恢宏。自2011年8月開始建設至今，該項目仍未竣工，土地常年低效利用，閒置浪費。
圖爲俯拍的夏翔化工管材物流中心（濱港建材城）
這是一個怎樣的項目，又因何爛尾呢？記者查閱到，十年前，該項目曾以“濱海廈翔國際物流中心”的名義對外宣傳，“計劃總投資13億元，建成集採購、倉儲、交易結算爲一體的現代物流集散基地。”
報道稱，“該項目已經有150餘家商戶達成入駐意向”，“中心最終將吸引各類商戶近1000家，年銷售額有望達到200億元”。可是，現如今整整十年過去了，園區既無商戶入駐，更未建設完工。
濱港建材城內爛尾的樓房
爲什麼會出現這種狀況呢？記者來到天津市規劃和自然資源局濱海新區分局，瞭解這宗國有建設用地的使用情況。記者從一份“工業建設類”天津市國有建設用地使用權出讓合同中看到，該宗地的出讓年期爲50年，用途爲“倉儲”。合同約定，“宗地建設項目在2011年7月28日起12個月內開工建設，在2016年7月28日前竣工”。在規劃和自然資源部門的系統中，該項目仍然呈竣工逾期狀態。可在項目現場，根本無人施工，早已人去樓空，爛尾多年。
圖爲使用權出讓合同截圖
天津市規劃和自然資源局濱海新區分局總工程師 李勇：現在沒有痕跡供後做過監管，就是逾期了現在沒人去管這事，從2016年7月28日到現在都沒有監管，應該是主動管，土地供應完之後的管理應該是我局的職責，我認爲就是沒有嚴格履職，忽略這事了。
高達37萬平方米的土地供應，長達13年的建設週期，項目實際卻處於失管的狀態？這一解釋的背後顯然另有隱情。記者在一份天津市濱海新區信訪辦的工作材料中看到：該項目於2011年8月開工建設，後由於無銷售許可、不當宣傳、擅自更改規劃施工等問題致項目停擺，後雖多次進行建設整改，但至今仍無法進行規劃驗收。該份材料的落款日期爲2020年9月25日。
文件顯示濱港建材城項目一直無法進行規劃驗收
天津市規劃和自然資源局濱海新區分局總工程師 李勇：從2011年取得土地之後，按照這個建設規劃許可施工，到2013年根據建設實際情況，向我局先提出了修建性詳細規劃調整，調整的目的是要變更建設工程規劃許可。但是從我查詢到的審批情況，只申報了修規，而建設工程規劃許可沒再進行申報。我的驗收相應也辦不了，因爲可能施工過程中有變化。
項目開發方廈翔公司稱，在按整改要求停止項目宣傳，並按圖紙將違規部位整改後，該項目銷售許可等手續仍無法繼續辦理，由此引發項目建設停滯。
記者瞭解到，目前，該項目投資建設方——天津夏翔投資發展有限公司瀕臨破產，土地已被查封。公司進入破產清算程序以後，那些曾經購買所謂“商鋪”的人被列爲債權人，部分購買者獲悉後，堅決不同意按債權人處理，多次要求政府對其購買的房屋進行確權。
同時，項目開發方廈翔公司認爲，政府扶持政策不能有效落實，金融機構及合作單位持觀望態度，導致企業資金鍊斷裂，且發生金融訴訟。後續施工單位停工，註冊商戶紛紛註銷，一系列原因導致項目停滯至今。
圖爲黃徵學受訪
中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所國土開發室主任 黃徵學：一個是政府的原因，一個也有企業方面的原因。政府的原因主要是兩方面，第一個可能是規劃調整；第二個是政府承諾的有些配套條件沒有實現。企業也有幾方面的原因，第一個是企業自己經營不善；第二個是市場環境發生了一些改變。
當年炙手可熱的國有建設用地成了“燙手山芋”。項目停滯後，開發方在推進相關手續的申報過程中，又出現了新的問題。天津市規自局濱海新區分局和天津經濟技術開發區規自局就規劃驗收工作存在爭議，均不受理相關手續申報，導致後續工作無法開展。
天津市規劃和自然資源局濱海新區分局總工程師 李勇：整個行政管理歸到天津經濟技術開發區，天津經濟技術開發區有自己的規劃土地，有自己的管轄權，管委會下設一個規劃資源部門。運行上，招商這塊，還有規劃的一些許可在他們那裡。
濱港建材城已成“殭屍園區”
記者瞭解到，天津市規自局濱海新區分局和經開區規自局雙方的推諉源於行政管理事權的變更。天津市規自局濱海新區分局給出的理由是，曾於2019年9月9日發函明確，已將天津夏翔化工管材物流中心項目所在的開發區中區等5個區域內的規劃、土地、礦產資源業務管理事權移交給了經開區。由此指出，後續所有審批事項應由經開區規劃和自然資源局負責。
而經開區規自局和建管中心則表示，該項目在經開區承接開發區中區管理前開工建設，項目立項、土地、規劃、建設各項審批均在濱海新區各職能部門辦理，希望濱海新區相關部門繼續辦理。至此，事件無法推進。
中國人民大學城鄉發展規劃與管理中心副主任 周麟：逾期未竣工的，比如已動工開發建設面積超過了合同約定總面積的三分之一，或者已投資額超過了合同約定投資額的25%，這時候已經停止建設了，就算作低效的工業用地。第二種是企業的產能，包括畝均稅收或者畝均的產出比較低，也屬於低效的工業用地。
一邊是用地指標緊張，好項目排隊等待落地；一邊是土地常年沉睡，長期處於低效、閒置狀態。這一現象造成了資源的錯配和多方的掣肘。
資料顯示逾期竣工導致土地長期低效利用，濱海新區閒置的工礦倉儲用地達到了130宗，面積達到1100公頃
記者在一份《濱海新區一本賬閒置土地及超期開竣工項目明細》中發現，整個天津市濱海新區，截至2023年9月，除了夏翔項目外，逾期竣工導致土地長期低效利用，閒置的工礦倉儲用地達到了130宗，面積達到1100公頃，其中閒置5年以上的用地超過30宗。有的地塊兒佔地面積達到40.4公頃，逾期已超過10年，逾期原因是政府原因。
中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所國土開發室主任 黃徵學：閒置工業用地回收存在兩難，一個是認定難，一個是收回難。認定難就是認定造成閒置的原因是由政府造成的還是由企業造成的，由政府造成的又是由哪個政府部門造成的；第二個就是收回難，具體由哪個部門來執行，現在確確實實是有一些問題。
在2012年發佈的《閒置土地處置辦法》中，未動工開發滿一年的閒置土地按照土地出讓或者劃撥價款的20%徵繳土地閒置費；未動工開發滿兩年的閒置土地，可依法依規無償收回國有建設用地使用權。但是，在實際的工作開展中，各地在具體執行中對是否是閒置土地的認定標準不一；土地一旦涉訴就難以收回甚至長期擱置；多頭管理與多方維權導致事件錯綜複雜，難以推進。
中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所國土開發室主任 黃徵學：如果我們處置閒置土地的話，第一，會加大企業的經營成本，增加它的資金壓力；第二，如果這個土地進行了抵押，有可能造成銀行抽貸，會形成收縮效應。因爲把企業的資金都抽走了之後，企業有可能會倒閉破產，從工業用地閒置的情況來看，西部地區可能比重要更高一些。
記者在天津市2023年上半年閒置土地處置情況表中看到，濱海新區2023年任務基數31宗，面積395.46公頃；2023年上半年處置量7宗，面積30.34公頃，完成處置比例僅爲7.67%，這樣的處置情況處於天津全市排名的倒數第一。面對難題，天津市濱海新區已經開始對低效、閒置土地進行梳理。
天津市規劃和自然資源局濱海新區分局總工程師 李勇：倒數第一了，實際的處置率倒數第一了。按照要求，對閒置土地和開工逾期的，要全部梳理完成，寫明原因，比如政府原因，具體什麼原因？哪個部門的原因？必須寫明白，面對這些問題去解決。
調查中記者瞭解到，該“閒置土地處置表”中的數據，僅爲已統計在冊數據，實際還有大量歷史遺留數據尚未完成統計。
濱海新區的閒置土地處置情況（上圖紅框）處於天津全市排名的倒數第一
中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所國土開發室主任 黃徵學：根據自然資源部門的統計，截止到2019年4月，我國31個省區市認定的低效用地862.2萬畝，其中包括大量的工業用地。這個數字還是比較大的，這裡面還不包括批而未供、批而未用的一些土地，實際上底數並不是特別清楚。
以天津市濱海新區爲例，2023年上半年批而未供土地處置任務是2655公頃，但完成處置情況爲69.19公頃，處置完成比例僅爲2.61%。摸清家底，實行建庫管理，實時掌握閒置工業用地的動態信息，並強化各部門協調聯動，已成爲各地探索盤活閒置土地的重要舉措。
土地用而未盡，常年沉睡，企業進來容易出去難。同時也造成巨大浪費。破解這些頑痾痼疾，喚醒“沉睡”的土地，需要依法依規，更需要機制創新。2023年9月，自然資源部出臺《關於開展低效用地再開發試點工作的通知》，決定在北京等43個城市開展低效用地再開發試點，推動城鄉發展從增量依賴向存量挖潛轉變。近日，在國務院新聞辦舉行的政策例行吹風會上，自然資源部表示，準備出臺妥善處置閒置土地、盤活存量土地的政策措施，嚴格依法處置閒置土地。只有真正做到“嚴控總量，用好增量，盤活存量，節約集約”，才能真正推動低效土地資源“用起來”“活起來”。