杭州居民自籌4.7億元重建小區背後：土地融資模式承壓，老舊小區自主更新如何實現資金平衡？

本報（chinatimes.net.cn）記者劉詩萌 上海報道

2024年初，浙江杭州一小區居民自籌4.7億元重建小區的新聞曾引起輿論熱議。

該小區名爲“浙工新村”，始建於1983年，房齡超過40年。作爲浙江開創城市有機更新的首個試點項目，浙工新村的自主更新模式與以往政府主導的城市更新最大的不同，就是資金主要來源於居民自籌。原有住房的面積部分按1350元/平方米出資，每戶最多擴大面積20平方米，擴大部分均價按照中介機構評估價3.45萬元/平方米。加上新增的車位，出資總額近5億元，平均計算下來，548戶居民平均每戶出資100萬元左右。

“當前，通過增容進行房地產開發帶動的城市更新模式已經很難推進下去了，而老舊小區改造也面臨着一些問題，即使北上廣深這些超大城市的收入增速也低於支出增速，依靠政府主導或者市場主導的改造模式都難以爲繼。這個時候就迫使我們將目光轉向社會力量，探索社會力量賦能城市更新的治理模式創新。”10月25日，在上海舉行的中國城市百人論壇2024秋季論壇上，清華大學建築學院城市規劃系教授、自然資源部智慧人居創新中心主任田莉向《華夏時報》記者表示。

戶均出資100萬元

是什麼樣的房子，能讓每戶業主平均掏出100萬元資金來重建？

浙工新村位於杭州市拱墅區朝暉六區，共有14幢房屋，總面積約3.97萬平方米。其中13幢爲浙江工業大學自管房屋，另有1幢安置房建於上世紀90年代。此次納入更新的13幢住宅中，有12幢建於上世紀80年代，1幢建於2000年以後。早在2014年，有4幢房屋就被鑑定爲C級危房，其餘也均爲簡單的預製板和條形基礎結構。

2015年，原杭州下城區政府曾提出將浙工新村的13棟住宅推倒重建，進行成片改造，但方案未能徵得全小區90%業主的同意，後又暫時擱置。2021年，浙江省委巡視組在巡視中將浙工新村危舊房問題久拖未決的問題列入浙江省“七張問題清單”。2023年4月，浙工大和拱墅區區政府聯合召開項目動員會。到2023年7月，杭州市發佈《全面推進城市更新的實施意見》後，這一項目終於重新啓動，2023年9月完成全部拆遷，11月正式開工新建。

而讓這500多戶居民甘願自掏腰包實施改造的，是該小區與周邊樓盤價格的巨大落差：當前浙工新村的二手房均價約爲2.5萬元/平方米，而一條馬路之隔的朝暉六區、朝暉新城二手房單價在3.8萬元/平方米、3.5萬元/平方米左右。論地段，這三個小區同屬繁華地段，離西湖文化廣場和武林商圈都很近，交通便利，商業成熟，而浙工新村與其他兩個小區差距最大的地方就是房屋老化嚴重、有較爲嚴重的建築安全隱患。

浙江工業大學中國住房和房地產研究院副院長範建雙算了一筆賬：以主流的68m2戶型爲例，項目實施後擴面至91m2。新房交付以後如果以毛坯價格計算，扣除業主需要支付的建安費用、擴面積費用、車位費和裝修費用後，業主獲得的增值收益可以達到80萬左右；如果以精裝修價格計算，增值收益可以高達200萬左右。因此，老百姓能夠從小區更新中獲益是該項目能順利推進的一個很重要原因。

不過項目推進中也遇到了不少困難，其中最突出的就是資金問題。可以想見，由於投入資金量大，每一家都需要拿出近100萬元，過程中經歷了很長時間的磨合。最終的結果是，居民出資總額大約佔重建總費用的80%，再加上政府政策性補貼投入，實現了項目資金平衡。“因爲浙工新村的居民大部分是浙工大的老師，相對來說協調起來還沒有那麼難。所以這個案例也很難說具有很強的可複製性，因爲對於很多的工薪家庭來說，100萬元是一筆很大的費用，未來的自主更新項目可能需要通過更加多元化的方式來解決資金問題，如允許居民使用公積金貸款等。”範建雙在上述會議上指出。

避免政府“越更新越窮”

從整體來看，在過往的城市更新項目是大多由政府主導的增量更新的背景下，一個未增容的自主更新項目在實踐中能夠做到基本資金平衡是非常罕見的。因此，儘管浙工新村屬於具有“得天獨厚”優勢的項目，可複製性不一定很強，但已經實屬難得。

廈門大學建築與土木工程學院和經濟學院雙聘教授、中國城市規劃學會副理事長趙燕菁向《華夏時報》記者表示，過去多年以來，城中村改造、城市更新大多采取增加容積率的辦法去平衡改造資金，像深圳大沖村、昆明“造城運動”等，表面上看開發商、原住民、政府都賺錢了，但實際上套現的是城市巨大的公共服務投資的未來收益，由於多數城市更新項目都不會帶來持續的稅收和一般性收入，這等於將幾十年後的收益全部透支。依靠增容的更新本質上是政府向更新的主體轉移屬於全體市民的財富。也正因這種隱蔽的轉移規模巨大，纔會出現每次更新都有大量原住民和開發商暴富的情況。

他進一步解釋，政府在城市裡有大量的投入，包括修建道路、公園、學校、醫院、綠化、機場、碼頭、地鐵等等。這些項目很少是盈利的，甚至很多還是賠錢的，那麼這些資產創造的價值跑哪裡去了？答案是土地。這就是“容積率”價值的來源。因此，土地的容積率可以看作城市的“股票”，一個企業是不能無限地靠發行股票來運轉的，城市也是一樣，不能靠無限的增容爲城市更新融資。那些貌似通過增容實現平衡的項目實際上根本沒有平衡，由於中國沒有財產稅，增容之後政府勢必用更多的支出來爲新增的居民提供額外的公共服務，這爲什麼依靠容積率融資的更新項目會“越更新越窮”。

尤其是，隨着中國房地產市場供求關係發生重大變化，過去幾十年來的土地融資模式也面臨着新的轉折點。

“當前我們正面臨着城市更新方式的重要轉型，北京、廣州、杭州等地已經開始了原拆原建的嘗試。”田莉指出，如果城市更新只由政府主導或市場主導，會存在很多雙重失靈的挑戰：政府方面，以城中村爲例，由於政府對城市中的公共物品，尤其是保障房提供不足，往往導致城中村反覆蔓延再生；市場方面，之前在廣州深圳普遍存在的房地產導向的城市更新，催生了非常多億萬富翁，釘子戶當得越久，拿到的錢越多。城市更新涉及的產權主體非常多，要彌補政府和市場失靈問題，促進空間治理優化，當前我們更需要尋求社會力量的支持。

自主更新需破除制度障礙

上述會議上，國際歐亞科學院院士、住房和城鄉建設部原副部長指出，自主更新主要有三種模式：一種是原拆原建，另一種是原拆原建基礎上的優化提升，還有一種是整體拆除後重新設計。“自主更新在節省地方財政資金和更快實現美麗宜居社區方面具有顯著優勢，不僅可以大幅度增加住宅投資拉動裝飾材料、家電、汽車和傢俱等商品的消費，而且還可以大幅增加就業崗位。”他表示。

不過，一個難以忽視的問題是，包括浙工新村在內，當前國內自主更新還沒有形成一種模式，仍是一個個孤立的試點。田莉表示，當前原拆原建、自拆自建仍然面臨着制度和管理的瓶頸：一方面土地一級市場的壟斷導致自主更新的路徑長期閉塞，另一方面在規劃的實施上，目前的管理和自主更新的銜接還存在着很大的隔閡，自主更新仍缺乏制度、政策等各方面的保障。

她認爲，新加坡的集體銷售制度可以提供一些借鑑經驗。集體銷售制度是指一個公寓的多數業主聯合起來，將整個物業出售給開發商。在這種社會和市場合作的模式中，要實現規範化需要全方位的支撐，不僅要有集體組織參與，有協商機制，更要有法律支持和全流程賦權。這方面，新加坡出臺了《建築維護和分層管理法》和《土地所有權（分層地契）法》兩大相關法律進行保障，也有一個準司法機構對相關爭議進行仲裁。

因此她指出，自主更新真正未來要形成可推廣的經驗，應加強社會和市場的結合，充分撬動社會資本，從“大政府”邏輯走向“強政府”邏輯，破解一系列深層的制度障礙，以降低產權主體自主改造的制度成本和資金成本爲目標，爲城市自主更新提供政策支持、補貼獎勵等相關服務。

探索實踐或許道阻且長，正確的方向卻更爲重要。“城市更新是城市化的下半場。而城市化的下半場是一場淘汰賽，進入這個階段城市間的競爭會更加激烈、更殘酷。”趙燕菁也表示，能否找到可持續的財務模式，這決定了一個城市能否在淘汰賽中生存下來。

責任編輯：徐芸茜 主編：公培佳