國戰會論壇》「國際水域」美中競爭熱議（張明睿）

臺灣海峽是否爲國際水域的話題，連日來引起美中臺政治攻防，至今猶未歇止。（圖爲大陸外交部發言人汪文斌，澎湃新聞）

彭博社記者在大陸外交部新聞發佈會上，針對臺灣海峽提出「解放軍宣稱臺灣海峽不是國際水域；美國對於臺灣海峽的模糊新主張，導致面臨更頻繁挑戰感到擔憂」的兩度（6月13日、6月20日）發問。汪文斌說明的要點有三：「一是依據海洋法區分四個水域，二是享有海峽主權、主權權利和管轄權，三是國際水域非海洋法用語。」

隨後，彭博社（6月14日）與BBC（6月17日）兩家國際新聞媒體，相繼以「臺灣海峽是國際水道，臺灣向中國斷然說不」。以及「中國宣稱臺灣海峽非國際水域 美中臺角力是否進入『深水區』」爲題，提出評論報導。「言以表意，行以證言」從這些相關報導與評論，可以解析出「歷史、國際法、兩岸海域、地緣政治」四個方面要點。透過這四個方面進而聯繫現實，或可體會臺灣海峽即將到來的競爭變化。

「國際水域」用語的歷史事態

臺灣海峽是否爲國際水域的話題，並非起自於今日，2016年12月遼寧艦第一次通過臺灣海峽進出第一島鏈時，便引發了國際媒體的關注。2017年1月11日有記者向中國外交部副部長劉振民提問此事，他回覆說，「臺灣海峽是大陸與臺灣共享的國際水道，所以遼寧艦訓練過程中往返臺灣海峽是正常的，對兩岸關係不會有任何影響。」（BBC）劉所用的語彙，指出臺灣海峽爲兩岸共有的國際水道。

但同樣的問題，有記者向美國國務院發言人唐納（Mark C.Toner）提問，他回答說：「…只要符合法律並在國際水域運行，美國認爲沒有問題。但當記者追問臺灣海峽是否爲國際水域時，唐納卻稱『我不確定』。」（新浪網：佔豪）唐納所用的語彙「符合法律、國際水域、不確定臺灣海峽是否爲國際水域」態度保守並且模糊不清。

之所以如此，就必須理解2016年的時代背景。當時美中關係有以下的事件發生，首先，正處於歐巴馬「重返亞洲」戰略調整，美國軍方升高自由航行力度；其次，當年5月卡特（Ashton Baldwin Carter）國防部長宣稱，不排除進入南海島礁12海里主張，並且強化對大陸沿岸抵近偵察的空域行動；第三，當年7月南海仲裁結果宣佈，美國聯合域內國家，要求大陸履行仲裁結果的競爭。在此競爭情況下，發言人謹慎用語也是自然的。

劉振民與唐納的說明，其背景雖然正處於權力平衡衝突的升高期，但美中在外交關係上，總體上仍處在「接觸交往政策的轉變前期」，利益勝於語言，唐納所說的國際水域，指向「水域的劃分方式，涉及領土主權的水域地理的陳述」，所以在被追問臺灣海峽是否爲「國際水域」時，他宣稱「我不確定」，是有意避開主權敏感問題，同時，也符合美國在地緣政治利益維護的陳詞。

依循着哪種國際法公約解釋？

唐納所說的符合法律，指的是甚麼法律？臺灣海峽的國際性質，是「國際水域」，還是「國際水道」，唯有透過國際法的規範，纔是說理的準據。

BBC中文的報導中，是有解釋國際水域的意義，認爲「國際水域（international waters）是公海的非正式用語，但公海的定義，卻引自於1958年的《公海公約（Convention on the High Seas）》」，「公海者謂不屬於領海或一國內水域之海洋所有各部分」。

但此處的領海，在1958年的《公海公約》或《領海及毗連區公約》都沒有明確的領海寬度，在當時只有《海牙協定》3海里領海線（俗稱大砲射程距離）的習慣法則。因此，BBC記者轉而尋求1982年的《海洋法公約》指稱「領海，是指海岸基線算起12海里」。

問題是《國際海洋法公約》第86條公海定義爲：「不包括在國家的專屬經濟區。領海或內水或羣島國的羣島水域內的全部海域」。至於「公海自由」的精神，在《海洋法》中也不是絕對的，在第58條專屬經濟區的權利義務，87條公海自由、88條公海只用於和平目的等，都可構成沿岸國家需求但書或和平使用的規範。

除公約規範本身之外，還要回想1982年《國際海洋法公約》成立過程，美國既是公約的主導者也是推動者，協議完成之後參與者也都簽字，但美國將海洋法帶回國內，卻無法在議會通過該項公約成爲法律，細細思考，妥協下的《國際海洋法公約》，對於以海權立國的美國而言，公海絕對自由的受損，乃是地緣政治利益的損失，當年美國已是單極世界的領主，不加入海洋法，纔是相對收益的實質。

既然美國不是《國際海洋法公約》的簽署國，對於海事觀點仍沿襲着1958年《公海公約》，BBC記者也不得不面對事實，只好將兩法進行選擇性串聯使用，這當然會與依據單一法律觀點，產生不同解讀的後果。

臺灣海峽海權的複雜性

國際水域的提問，中國外交部發言人汪文斌在回覆路透社記者提問，指出了三個要點：「一、臺灣海峽水域由兩岸的海岸向海峽中心線延伸，依次爲中國的內水、領海、毗連區和專屬經濟區。二、中國對臺灣海峽享有主權、主權權利和管轄權，同時也尊重其他國家在相關海域的合法權利。三、國際海洋法上根本沒有「國際水域」一說。「國際水域，意在爲其操弄涉臺問題、威脅中國主權安全製造藉口。」

依據聯合報報導臺灣外交部發言人歐江安對汪文斌說明的反應，也指出了三個要點：一、臺灣海峽是國際水域，屬於我國領海範圍以外的水域均適用國際法的「公海自由」原則；二、我國向來尊重外國船舶在臺灣海峽任何符合國際法的行動，包括無害通過，我方理解支持美國自由航行任務對促進區域和平與穩定所帶來的助益。三、對中國政府漠視我國主張，刻意扭曲國際法規則，將臺灣海峽矮化爲其專屬經濟海域，中方企圖併吞臺灣的野心昭然若揭。

兩岸針對「國際水域」發表看法，延伸出來的爭端，包括「主權歸屬、國際法源認知、美國自由航行效果判斷的差異。」

依據邏輯推理，臺灣支持美國的國際水域與自由航行，美國也應支持臺灣說理，然事實並非如此，美國反而展現得更爲謹慎，首先，美國國務院發言人普萊斯（Ned Price）在6月14日表示，「臺灣海峽爲國際航（水）道（international waterway），是受國際法保障的公海自由區域，包括航行及飛越自由。他重申美軍將持續通過臺灣海峽」。這裡我們要注意普萊斯所強調的是「國際航（水）道」，而非國際水域，用詞與劉振民是相似的。

其次，路透社在6月14日的報導上，直接說出「臺灣海峽是一條國際水道（international waterway），臺灣政府支持美國軍艦通過該海峽，駁斥了中國對這條戰略通道行使主權的主張」。路透社報導直接運用美國「國際水道」的用語，未提「國際水域」，在主權的爭端上，只是轉述臺灣的聲明，美國自身則是不涉兩岸主權競爭的糾纏。正如澳洲學者史崔汀（Bec Strating）向BBC分析說，「根據國際法，臺灣海峽是一個國際海峽，而圍繞臺灣海峽海權的複雜性源於臺灣模糊的政治地位」。這個「模糊的政治地位」，所指的應是「一中政策」問題。

古典地緣政治的戰爭風險

從臺灣海峽是否爲「國際水域」語詞爭辯，可以發現美國在沒有加入1982年《國際海洋法公約》，對於公海仍存在着1958年的《公海公約》的定義觀點；中國大陸則從《國際海洋法公約》說明自己的立場，並進一步聲明臺灣海峽的主權與管轄權利；臺灣則因爲意識形態的制約與和平穩定力量的需要，一方面支持美國的公海陳述，同時也運用《國際海洋法公約》以維護自身的權利。

臺灣海峽是否爲國際水域，還是國際水道，涉及領海外公海絕對自由，還是具有排除專屬經濟區的公海意義的自由，這引發了美中臺三方在臺灣海峽行動規範與權利的競爭，這樣的競爭是一種戰略競爭，未來將展現在誰能於戰略管理上落實。

6月10日連續舉行三天的香格里拉會議上，國際戰略研究所（IISS）以「管理地緣政治競爭」替代戰略競爭管理稱呼。這裡的「地緣政治」是帶有通過硬手段方式，改變空間地理權力分配的意義。2014年克里米亞事件之後，西方國家鼓吹地緣政治迴歸，其所指的乃是古典地緣政治，而非具有全球化，空間一體化的新地緣政治觀。

今年4月英國外交大臣特拉斯（Liz Truss）的演說，強調「一種融合硬（軍事）安全和經濟安全的方法，一種建立更強大的全球聯盟，…，一種承認地緣政治的方法又回來了」。其語境是在俄烏戰爭背景下陳述，她的地緣政治，實質上是（古）典型的地緣政治的模式，更是一種地緣戰略的運用。

美國的地緣政治思想，仍實踐着斯匹克曼（Nicholas John Spykman）的大陸邊緣論，臺灣是邊緣的一部分，未來臺灣海峽的摩擦，不能排除古典地緣政治的硬（軍事）安全手段，這也是路透社記者再次向汪文斌提問，說出「美國政府將面臨更頻繁挑戰感到擔憂的原因」。

臺灣對於臺灣海峽的和平穩定，除了依賴第三方的海權力量外，更應該要釐清新一波古典地緣政治的政策問題，尤其是硬（軍事）安全戰略，所帶來的戰爭風險。6月22日美國昆西研究所（Quincy institute），發表了〈主動拒止：美國在亞洲一個更爲有效、穩定、永續的國防戰略路線圖〉，報告中對臺灣的建議，仍是延續着馬英九時期莫瑞（William S. Murray）所建議的「刺蝟戰略」思路，他山之石可以攻錯，烏克蘭在北約全力支撐下，其防禦戰略仍陷困局的現象，對臺灣國防戰略是否要成爲刺蝟式、豪豬式戰略，應有借鑑思考的作用。

（作者爲臺灣國際戰略學會秘書長、博士，國戰會專稿，本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登）

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