構建未成年人檢察綜合履職評價機制

早在2018年,最高人民檢察院就在北京等13個省份部署開展了未成年人檢察業務集中統一辦理工作,統籌推進未成年人“四大檢察”綜合履職,並於2021年在全國全面推開。2023年,“綜合履職適用率”被增設爲未成年人檢察條線的案件質量主要評價指標。當前未成年人檢察綜合履職處於發展期、上升期,工作模式逐漸成型,但實踐中仍存在綜合履職唯數據論、質效不高、發展不均衡等問題,亟須構建科學合理的評價機制,引領綜合履職良性發展。

一、未檢綜合履職存在的問題

一是評價機制不夠科學。當前對未成年人檢察綜合履職的評價考覈以數量爲主,同時還存在向異地移送綜合履職線索不能計入考覈的情況,這不利於綜合履職案件的高質效辦理,也無益於形成優化未成年人成長環境的大保護格局。

二是線索來源較爲單一。從辦案結構來看,未成年人檢察綜合履職的“源”案件類型單一,多爲在辦理侵害未成年人刑事案件中針對監護侵害、民事賠償追索等情形開展民事支持起訴,以及針對娛樂場所違規接待未成年人、未成年人文身等情形開展行政公益訴訟。刑事案件作爲綜合履職線索來源,“一家獨大”情況突出。

三是工作規範性和實際效果有待提升。當前計入考覈體系的未檢綜合履職,基本要求是在辦“源”案件中發現綜合履職線索,且衍生案件相關採納、回覆等案卡項均被填錄,流程齊全。實踐中,衍生案件主要集中於民事支持起訴和行政公益訴訟領域,業務發展不均衡,且在民事支持起訴案件中可能出現忽視當事人的訴訟能力而不必要支持起訴的情況,行政公益訴訟案件可能出現忽視對主管機關是否履職的調查和證據收集,或對同一類型案件重複監督。此外,個別地方存在檢察建議“一發了之”的現象,持續跟進力度不足,業務數據與實際效果有落差。

二、未檢綜合履職評價標準和考覈導向

從“高質效辦好每一個案件”理念上考量,構建未成年人檢察綜合履職評價機制,既要充分發揮考覈推動工作的作用,還要預防爲提高綜合履職適用率而脫離未檢工作價值目標的不當現象。

一要堅持系統觀念。檢察機關應結合未檢綜合履職的辦案實踐和具體情況,堅持以系統觀念構建其評價機制,既不能“沒指標”又不能“唯指標”。未檢綜合履職與“四大檢察”有着千絲萬縷的內在聯繫,設置評價機制時要充分考量。

二要突出業務重點。構建評價機制時,應聚焦影響未成年人檢察職能更好發揮的薄弱點和癥結所在,統籌考慮司法辦案與社會治理,以考覈促進聚合職能、精準施策、訴源治理。

三是體現工作實績。評價機制要科學合理、務實管用,能夠促進未檢各項業務融合發展;要推動能動司法,實現“高質效辦好每一個案件”;要凸顯注重工作實績的價值取向,引導檢察人員把工作實績和辦案實效擺在首位,實現“質”和“量”的有機統一。

三、未檢綜合履職評價標準的優化

一是建議增加未檢綜合履職的評價維度。第一,履職盡責方面。未檢綜合履職一般存在“源”案件和衍生案件,對“源”案件是否全面審查、是否發現全部履職線索並提出處理意見,應納入評價視野。第二,辦案規範方面。“源”案件、衍生案件都應在全國檢察業務應用系統內生成,並按照辦案流程和檢察官權力清單辦理。各項監督職能是否規範行使、文書製作和使用是否標準、案卡填錄是否準確等,都反映着未檢綜合履職的質效,可以作爲評價依據。第三,履職效果方面。評價應着重考察綜合履職是否達到預期效果、有關意見是否得到採納、問題是否得到整改落實、侵害未成年人權益的類似情況是否再次發生等。

二是建議優化未檢綜合履職評價內容。第一,對“綜合履職適用率”進行優化調整。綜合履職案件並非越多越好。最高檢對此多次下發工作提示,爲防範綜合履職質效風險畫“警戒線”。據此,筆者建議細化設置合理閾值,保證綜合履職案件的規模和體量,讓基層檢察人員在減輕考覈壓力的基礎上把案件辦得更好。另外,可適當拓展綜合履職的領域。根據最高檢對行刑反向銜接的規定,對涉罪未成年人作出不起訴決定的,檢察機關可以向行政機關提出行政處罰的檢察意見並進行監督。由此,該項內容具備開展行政檢察監督的基礎,可以考慮將其納入未檢綜合履職。第二,要在系統設置上加強監管。未檢綜合履職具有階段性特點。爲避免人爲誤填,可在流程節點將相應文書或反饋意見作爲關聯因素進行評價,即完成某流程的文書製作、案卡填錄後,方可進入下一流程;文書是否發出、檢察建議是否被採納,除需填錄案卡外,還應在系統上傳相關印證材料,倒逼檢察人員提高履職質量。第三,要將個案質量評查納入綜合履職評價機制。在考察“綜合履職適用率”的同時,要加強對綜合履職的日常監管和質量評查,落實案件質量主要評價指標定期通報機制,開展綜合履職態勢分析研判。針對業務數據不穩定或者異常情形,應當採取數據反查、質量評查等方式進行監管,將個案評查情況納入綜合履職評價對象。案件質量評查的結果不作爲考覈指標,而作爲評價指標予以考慮。在個案質量評查中,可以設置評分體系,也可參照現有評查標準加以評價。通過對數量及質量的監管加之激勵機制的設置,促推綜合履職案件的嚴格規範辦理。第四,建議設置綜合履職激勵機制和負向評價指標。一方面,可考慮針對性設置激勵機制,如對跨區域移送線索的,可從檢察官個人業績考覈、移送線索成案率等方面進行激勵。另一方面,結合評查實際設置負向評價指標,主要是指:對上級機關或訴訟末端給予否定的案件,納入負向考覈指標,如行政公益訴訟的辦理被上級檢察院進行負面通報、民事支持起訴意見未獲法院採納等;對質量評查出現程序或實體問題的,結合具體情況作不同程度的負向評價,如案件超期未辦結、未督促回覆等;對惡意錯填案卡、人爲干預業務指標等情況,要在剔除相關數據後再予以負面評價,如短期內以同一事由批量辦理行政公益訴訟案件等。負向指標的設置具有一定的預警提示作用,有利於強化檢察人員在綜合履職程序啓動前端及履職過程中的注意義務。

三是建議豐富未檢綜合履職評價方式。對未檢綜合履職科學合理評價,要從兩個層面來考慮評價的方式。一方面,是從微觀角度對未檢綜合履職的個案評價,當前最有效的方法是通過案件質量評查的形式來完成。案件質量評查是對整體履職過程的回顧,從二次審查、深度剖析的角度檢視案件的辦理,從而得出較爲客觀的評價。另一方面,是從宏觀角度對某一地區綜合履職質效的整體評價,應從綜合履職的類型分佈、覆蓋領域、總體數量和質量以及綜合履職配套機制建設、轄區未成年人社會環境治理效果等層面來考量,並充分考慮與綜合履職相關的違法犯罪治理情況。總之,要通過對評價機制的重塑,實現從辦案規模、案件質量、社會環境治理效果等進行多層次、多元化的立體式考察評價,進而實現對某一地區未檢綜合履職的客觀評價,並引領綜合履職實現良性發展。

(作者單位:四川省成都市人民檢察院)