工商社論》農業特別收入基金非農業部的小金庫

圖／本報資料照片

監察院審計部7月底公佈《112年度中央政府總決算審覈報告》，輿論聚焦於去年的「雞蛋專案進口」爭議上，然該案背後農業部浮濫支用「農業特別收入基金」，恐更值得吾等關心。

依據《農業特別收入基金收支保管及運用辦法》第二條規定，農業特別收入基金爲預算法第四條第一項第二款所定之特種基金，編制附屬單位預算；下設農業發展基金、漁業發展基金、農產品受進口損害救助基金、林務發展及造林基金、農業天然災害救助基金及農村再生基金六個基金，編制附屬單位預算之分預算，均以農業部（包含改制前的農委會）爲主管機關。

特別收入基金在《預算法》有其定義，指有特定收入來源而供特殊用途的基金（第四條第一項第二款第五目），屬於政事型特種基金，系政府運用特別收入來源，以專款專用方式推動特定政策或業務。而農業特別收入基金有以下幾項重大缺失，分述如下：

首先，基金來源主要來自公庫撥款收入。引用立法院預算中心的統計，近五年來農業特別收入基金公庫撥款收入佔基金來源之比率介於76.56％至85.37％間。該基金每年約有8成仰賴政府撥款，許多計劃原本得以一般預算編列程序進行，是否還有需要以基金形式運作不無疑義。

其次，基金超支常態化。行政院頒佈的《附屬單位預算執行要點》第24點：中央政府特別收入基金之財源以國庫撥款爲主者（指公庫撥款收入佔基金來源達百分之五十），基金用途之執行，以不超過預算爲原則。然觀察近年來農業特別收入基金支用情形，基金主要業務計劃預算編列不敷支應問題嚴峻，例如：111年產銷調節緊急處理計劃超支比例高達241.63％之譜，而審計部最新的112年度決算審覈結果，審定去年短絀金額達92億4,970萬餘元，今（113）年預算更預計短絀152億422萬9千元，足見相關預算編列與支用相當浮濫。

第三，基金支用名目混亂。以農業部連續二年雞蛋補助爲例，就分別使用不同的基金，名目也各異。111年初國內雞蛋嚴重短缺，當時的農委會宣佈以農產品受進口損害救助基金提撥上億元預算支應，補助蛋農每臺斤3元，與蛋雞場購入蛋中雞補助代養費每隻25元。惟查詢《農產品受進口損害救助基金收支保管及運用辦法》第一條明文其基金設立宗旨：「爲對國產農產品因進口或與外國或國際組織協議降低關稅稅率或開放進口，而遭受損害或有損害之虞，實施救助。」試問我國雞蛋供給不足，主因是飼料成本高漲與禽流感來襲所致，與雞蛋進口關稅調降或是開放外國雞蛋有任何關係？該部以該基金補助，顯已違反前述辦法。

隔年受氣候低溫、禽流感等因素影響，國內雞蛋產能降低供不應求，農業部補助中央畜產會辦理「112年度雞蛋緊急調度計劃」及追加計劃，專案進口外國雞蛋，補助經費合計8億1,801萬餘元。這次改以農業發展基金支應，農業部稱，「政府吸收（專案進口雞蛋）差額的經費編列，是依據《農業發展基金收支保管及運用辦法》第5條第1項第4款，本基金用途包含『辦理農業產銷調節所需之支出』。」

此爲失之偏頗的說法，改該辦法的授權母法《農業發展條例》明指，農發基金設立目的爲增進「農民之福利及農業發展之使用」（第五十四條第一項）。而專案進口系補貼外國雞蛋，非但破壞市場機制，甚至打擊國產雞蛋產業發展，正與設置基金目的相牴觸。況且前述產銷調節，學者認爲係指國內農產品產銷發生嚴重失衡時，針對國內農產品的協助，並不包含對外國農產品的補助。

第四，動用基金便宜行事。專案進口雞蛋即爲顯例，該案是否適用《政府採購法》或有爭議，即使不適用採購法，仍應遵循相關程序。審計部指農業部卻於「112年度雞蛋緊急調度計劃」覈定前即通知畜產會辦理雞蛋進口採購作業，且於雙方權利義務不明狀態下，畜產會僅憑該部通知（LINE訊息或函文），即辦理雞蛋進口作業，並以自有資金先行墊付款項，易生採購作業程序問題。如此草率採購，無怪乎產生諸多爭議，應追究相關人員的責任。

觀察上述專案進口雞蛋案例，讓我們知悉，一年動用五、六百億元農業特別收入基金支用，是多麼荒腔走板。不幸的是，該基金並非特例，各部會非營業基金都有類似問題，政府偏愛設立相關基金來推動政事，人民無法知悉其運作方式，還能規避立法院監督，儼然成爲部會的小金庫，亦大幅增加「競租」行爲的空間。未來應嚴格審查新設立基金，並全面檢討現有的非營業基金與強化基金的監督。