打好政策組合拳保持經濟穩定增長

（原標題：打好政策組合拳保持經濟穩定增長）

張鵬 財政部科研所研究員

一、經濟運行的主要問題與矛盾

對於國內主要經濟問題，2023年中央經濟工作會議提出了四個方面的表現，即“有效需求不足、部分行業產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多”，並對外部環境進行了總結，即“複雜性、嚴峻性、不確定性上升”。相應的，2024年中央經濟工作會議在這一框架上沒有什麼變化，其變化主要集中在具體內容、問題總結以及主要矛盾的抓取上。比如，從國內經濟運行的情況來看，從“有效需求不足”到“國內需求不足”主要是指兩個方面：一是外需波動導致的有效需求不足；二是國內總需求波動導致的有效需求不足。從2024年中央經濟工作會議的表述來看，面向2025年經濟發展，國內需求不足已成爲一個確定的且影響重大的矛盾。因此，我們各項工作的重中之重就是要有效擴大國內總需求。

從“部分行業產能過剩”到“部分企業生產經營困難”主要是表述寬度有所收窄，前者主要是產業端，後者則是企業端，說明問題已從行業性轉變爲個體性。但是，問題的嚴重程度有所加深，2023年主要是產能過剩的壓力，而2024年就已表現出生產經營端的困難與壓力。所以，具體到相應的企業，必須着力推進自身的產業革新、技術革新、產品革新、組織形態革新，以有效應對和解決生產經營的矛盾與壓力。

從“社會預期偏弱”到“羣衆就業增收面臨壓力”主要是指在社會預期偏弱的內在構成上，大家對未來就業前景、收入前景的預期有所降低。這一有所降低，主要表現爲一定的壓力與風險，也說明了問題的嚴重程度有所強化、主要矛盾特徵較爲突出。接下來，我們要重點解決的就是就業和增收的問題。

在外部環境上，從“複雜性、嚴峻性、不確定性上升”到“變化帶來的不利影響加深”主要是指2023年的外部環境變化主要停留在外部，給中國經濟的外部拓展帶來了一定的壓力，而2024年則壓力開始內化，使得一系列改革面臨着新的挑戰和問題。

一系列問題和矛盾，表明了黨中央是正視矛盾、不諱言問題的。我們只有梳理清楚問題、認識清楚矛盾，就能夠更好地運用規律，更有效率地應對和解決面臨的問題與壓力。

二、2025年經濟發展的目標與願景

儘管存在着一系列矛盾、壓力與風險，但是中國經濟的基本盤、韌性與潛力都沒有發生根本性的變化，即我們仍然處在一個關鍵的歷史階段，只要能夠有效運用和調動政策資源，就能夠有效轉化矛盾，使經濟發展更加符合高質量發展的要求。

面向2025年的經濟發展目標與願景，既是切合實際的，又體現了高質量發展的特徵。第一，保持經濟穩定增長。中共中央政治局12月9日召開會議，明確迴應了2024年的經濟增長目標問題，提出“全年經濟社會發展主要目標任務將順利完成”。由此可見，經濟穩定增長的目標是切合實際的。

第二，保持就業、物價總體穩定。從保持就業總體穩定的情況來看，1%的經濟增長可以解決約220萬人的新增就業容量問題，那麼5%的經濟增長可以吸納約1100萬人的新增就業，只不過新增勞動力數量以及往年累積下來的適齡勞動力數量遠遠超過了這一量級。在這一條件下，我們要積極發揮政策有效促進就業的作用，做好相應的支持，比如以創業帶動就業、解決對於新型就業有效納入社會保障體系的問題、解決合理適度提供公益性就業崗位的問題等，在經濟增長的基礎上運用好政策工具，更好實現穩就業的目標。在穩物價的方面，2023年到2024年的PPI（生產者物價指數）長期爲負、CPI（居民消費價格指數）總體上接近於0。對此，我們要以物價的適度溫和增長作爲政策調控的目標，避免增加物價穩定的壓力。

此外，我們還提出要保持國際收支基本平衡，促進居民收入增長和經濟增長同步。也就是說，既要有效保持外部平衡以應對外部衝擊，又要着力做好收入分配改革，平衡國內的總需求和總供給。

三、經濟工作的主要策略、原則、經驗、方法

（一）主要策略

面對當前所面臨的問題與挑戰，以及所確立的發展主要目標，我們要堅持推進的宏觀政策的基本策略是什麼？2024年中央經濟工作會議指出，要“實施更加積極有爲的宏觀政策”。具體而言，“更加積極有爲”包括四個方面的內容：第一，擴大國內需求。政策的主要落點是在消費端，即只有消費端的有序擴張，才能形成最終需求端的快速增長，進而可以保證國民經濟的發展，特別是促進國內大循環的有效形成。

第二，推動科技創新和產業創新融合發展。習近平總書記指出，發展新質生產力的重要方法論就是兩“新”融合，即“加強科技創新和產業創新深度融合”。相比於在2023年中央經濟工作會議強調的任務中，排在第一位的是發展新質生產力，其次是擴大國內需求，2024年中央經濟工作會議則是把二者的位置反過來。這說明，在當前的發展過程中，經濟穩定的壓力是有所加大的。所以，保持經濟的穩定成爲工作首位，而其關鍵則是有效擴大需求、政策端適度加力，同時要堅持結構性改革，不能降低新質生產力的發展需要，因爲只有新質生產力纔是形成中國經濟發展的新生強大動能、有效推動中國經濟高質量發展的關鍵支撐。因此，我們必須要堅持穩中求進、以進促穩這兩個落點。

第三，穩住樓市股市。房地產風險、資本市場風險，同時也是中國經濟戰略佈局的關鍵點。當前，我們可以通過適當擴張政府資產負債表的方式籌集政策資源，形成政策上適度加力、更好用力的良好局面。與此同時，我們還要推動對居民資產負債表和企業資產負債表的有序修復工作，關鍵是穩住資產端。在居民端，居民最主要的債務以及債務所對應的最主要資產是房地產，要有效穩住居民的資產負債表，核心工作是穩樓市。在企業端，重要落點是從原來看有多少淨資產到現在看有多高收益率，形成對企業資產、價值新的估值、定價模式，核心工作是穩股市。“穩”不是尋求股市泡沫，也不是讓股市收縮，而是在股市保持正常的狀態下形成符合規律和改革目標的估值模式。“穩”將會爲中國的實體經濟提供更好的價值確定基礎，爲社會資源，特別是金融資源的流向形成更好的指導和指引，從而爲新質生產力的發展、創新活動的有效進行以及新的支柱產業、基礎產業的創新、改進提供有效支持。

第四，防範化解重點領域風險和外部衝擊。根據黨的二十大報告、二十屆三中全會決定，中國經濟目前所面臨的重點領域的風險主要是房地產風險、地方政府債務風險、中小型金融機構風險。目前，在政府大規模化債、一攬子化債方案的支持下，地方政府的債務風險得到了有效化解。對於房地產和中小型金融機構兩個方面的風險，化債的方案都已基本清晰，相關基礎設施、機構、機制都已準備完畢。隨着改革的推進，上述領域的風險也將得到有效控制與緩解。此外，我們當前在外部活動中面臨着一系列不確定性，比如對於將會在2025年年初上臺履職的美國新政府及其措施，我們也在觀察、預判，做好相應的準備。當然，尋求中美、中歐之間經濟貿易關係的穩定，實現全球貿易的有序增長，仍然是我們工作的主旨。同時，外部的戰略結構也在發生着一系列變化，比如中東地區、中亞地區。這些變化會導致世界格局以及主要國家在利益、矛盾、戰略上的一系列調整，也不可避免會表現在經濟活動上，甚至在某一特定階段得到進一步的激化。

（二）主要思路

根據2024年中央經濟工作會議，爲使積極有爲的宏觀政策形成有效落地，2025年經濟工作的主要思路有三個方面的內容：第一，要堅持穩中求進、以進促穩，守正創新、先立後破，系統集成、協同配合。相較於2023年中央經濟工作會議的提法，2024年中央經濟工作會議的提法增加了“守正創新”與“系統集成、協同配合”的內容。其中，“系統集成、協同配合”是根據黨的二十屆三中全會提出的表述及要求，“系統集成”主要是指把碎片化的改革連成線、拓成面，形成綜合性的效應，“協同配合”強調的是把分散的政策措施有效協同配合起來，增強政策統一性，形成更加有力的效應。關於“守正創新”與“先立後破”的關係，從“先立後破”的角度出發，主要是指兩個方面的內容：一是制度上的“先立後破”，即要先確立新的，再去突破已有的，從而讓改革在法治的軌道上運行；二是進一步形成創新端的依法創新，實現守正創新的目標要求，進而推動新產業、新機制、新市場的形成。這些“新”又會帶來產業端的創新，成爲新的“先立後破”。也就是說，通過“先立後破”來保障“守正創新”，通過“守正創新”來實現更好的“先立後破”。

第二，充實完善政策工具箱。所謂工具箱，其中必然有一個又一個工具。所謂工具，既能夠獨立地應對專業性、複雜性問題，又能夠相互配合以應對系統性、綜合性問題。所以，工具箱既代表着要有工具的儲備、調用工具的方式方法，並依照管理規律來使用，又蘊含着有效的工具、齊備的工具以及選擇工具的有效能力等內容。

第三，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性。政策要靠前發力，不僅是爲市場的運行提供相應的修補、調節，更關鍵的是能夠有效地引導市場。中共中央政治局9月26日召開會議，啓動了一攬子增量政策，對於中國經濟的穩定、發展質量的提升以及增強經濟信心和預期，發揮了重要作用。在總結黨的二十大以來宏觀調控的規律和經驗基礎上，特別是9月26日黨中央的部署以來，我們形成了一系列新的經驗。我們要把這一系列經驗總結好，並有效運用到宏觀調控、政策加力的改革實踐之中，更好地發揮其指導性的支撐作用。

（三）主要經驗

第一，必須統籌好有效市場和有爲政府的關係，形成既“放得活”又“管得住”的經濟秩序。在這裡，我們強調的是經濟秩序，這既是一個常態，也是一個結果。在此基礎上，我們難以實現實時變化與調整，基本上是確定一種原則、保持一個常態，使市場、資源以及主體能夠在常態下自主開展生產經營。因此，放得活的“放”要具有較長的歷史階段性，管得住的“管”要注意其節奏、力度、構成、措施以及負面效果。所以，管要管在精妙處，放要放在關鍵處、大格局上，而且關鍵的落點是放得活，即如果沒有放得活就無所謂管得住，不能本末倒置。

第二，必須統籌好總供給和總需求的關係，暢通國民經濟循環。要暢通國民經濟循環，就必須要確保總量平衡、結構平衡、時空平衡這三個“平衡”。在總供給和總需求之間，我們過去強調的是總量平衡，推進供給側結構性改革的目標是結構平衡。接下來，我們要努力通過數字經濟手段、信息傳導能力和市場配置能力的提升，實現更好的時空平衡，推進三個“平衡”的落地。

第三，必須統籌好培育新動能和更新舊動能的關係，因地制宜發展新質生產力。新質生產力本質上還是生產力，在當前的經濟背景下，內在具備了先進的屬性。根據這一內在屬性，我們不能因其外在是什麼衣帽產品、玩具產品就認爲其不是新質生產力，而是隻要有足夠的創意，運用了更好的市場組織形態或數字IP營銷手段，得到了市場的廣泛認可，甚至形成了良好的商品黏性，帶動了市場的溢價能力和空間，又不形成過剩的產能，都屬於新質生產力。至於新舊動能，作爲推動中國經濟增長的重要能量，我們都要管理好、運用好、轉化好、調節好，使中國經濟保持平穩有序，進而賦予舊動能新的時代含義、新的技術特質、新的模式方法、新的思維理念。

第四，必須統籌好做優增量和盤活存量的關係，全面提高資源配置效率。一個國家的資源總量是有限的，即使是數字資源，在特定的歷史格局下也是有限的。從這一角度出發，我們要努力獲取資源、配置資源，優化增量，更重要的是盤活存量，使存量轉化成爲有效的流量，進而實現再配置和再使用，創造更多增量。

第五，必須統籌好提升質量和做大總量的關係，夯實中國式現代化的物質基礎。供給側結構性改革的關鍵是讓供給系統能夠有效匹配和滿足需求系統，且是高效的匹配和滿足，是增強人民羣衆獲得感和幸福感的匹配和滿足，是以創新形成更好的帶動和引領的匹配和滿足，是能夠協調統一總量擴張和質量提升的匹配和滿足。所以，我們既要提升經濟發展質量，也要努力做大經濟規模總量，促進中國經濟的穩定，並增強其內在韌性、潛力、動能，以實現更好、更有效的發展。

（四）主要工作方法

要讓政策端更加積極有爲，除了堅持上述思路、經驗外，我們還要堅持做到“三個要”：第一，要全面貫徹2025年經濟工作的總體要求和政策取向，注重目標引領，着力實現增長穩、就業穩和物價合理回升的優化組合；把握政策取向，講求時機力度，各項工作能早則早、抓緊抓實，保證足夠力度；強化系統思維，注重各類政策和改革開放舉措的協調配合，放大政策效應。簡而言之，重點是政策要有效、要有力、要與改革相配合。

第二，要緊抓關鍵環節完成好2025年經濟工作重點任務，針對需求不足的突出癥結，着力提振內需特別是居民消費需求；針對制約發展的深層次障礙和外部挑戰，堅定不移深化改革擴大開放；針對產業轉型升級的瓶頸制約，推動新舊動能平穩接續轉換；針對企業經營中的關切訴求，加強政策支持和優化監管服務；針對重點領域風險隱患，持續用力推進風險處置。上述幾個“針對”，主要落點是確立政策該怎麼做，方向、落點、抓手、底線在哪。

第三，要大力提升抓落實的效能，充分調動基層積極性主動性創造性，持續優化營商環境，更好凝聚推動高質量發展的合力。也就是說，要堅持上下一盤棋，形成合力，同時把相應的工作部署轉化爲相關的行爲舉措。

四、實施更加積極的財政政策

第一，提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力。關於提高財政赤字率，我們有一個習慣，那就是有效堅持3%的赤字率。從高質量發展的情況看，從中國經濟政策，特別是財政政策的持續性看，正常情況下，3%的赤字率還是應該得到有效堅持的。但是我們也知道，當前經濟運行疊加了債務風險的積累、外部衝擊的矛盾以及新舊動能轉換的關鍵上升期。那麼，在這一情況下，我們就不能拘泥於一時的所謂量級而不敢突破，特別是還要與改革相銜接。黨的二十屆三中全會在“健全宏觀經濟治理體系”一部分中提出，要“增加地方自主財力”。其落點，主要是通過稅制改革來增加地方政府的自主財力。但是，改革是需要過程的，尤其稅制改革需要一個謹慎而有序的過程，不能寄希望於一蹴而就、大開大合，必須精細化、有效化，統籌兼顧，實現有效落地。

要想把上述事情做好，我們接下來就要綜合性地解決好改革的目標、進度和實際推進的安排問題，所以稅制改革需要一個有效的過渡期。通過合理調節政府債務來增加地方自主財力，不失爲一個貫徹落實穩中求進、以進促穩的做法。

第二，增加發行超長期特別國債，持續支持“兩重”項目和“兩新”政策實施。“兩重”即重大基礎設施、重大安全工程，對國民經濟的發展發揮着基礎性、支撐性的作用。“兩重”項目的關鍵不在於其自身，而在於其落地爲經濟發展、產業運行、企業創新提供的生產經營環境、基礎設施以及區域資源稟賦。在這一角度上，“兩重”項目不能拘泥於簡單的收入、回報，重要的是其能夠產生的綜合性支撐效應，從而使經濟、產業以及產業鏈總體發揮出超預期的效能。

“兩新”即耐用消費品的以舊換新與設備更新，儘管分屬消費與產能投資，但二者之間有着密切、緊要的聯動關係。從耐用消費品以舊換新的角度出發，我們的落點一定是通過消費活動的擴張，爲消費的快速增長提供基礎和支撐，同時確保這一基礎和支撐最終表現爲產業端的升級、技術標準的提高以及產品、產業的質量提升。也就是說，耐用消費品以舊換新必須做到三個目標：一是立足於解決當前中國經濟平衡和需求擴張中遇到的難題，即提高需求的增速、擴大需求的規模以及降低庫存；二是能夠爲企業研發新產品、開發新技術、應用新模式創造支撐和條件；三是通過消費品升級的過程，以總需求端的變化和提升帶動產業端的變化和提升，進而再獲得總需求端的有效呼應，即以更大規模、更高質量、更高標準的耐用消費品的新需求迭代源源不斷形成、持續不斷積累爲目標。

總之，無論是在“兩新”端還是在“兩重”端，我們都要實現2025年超長期特別國債的適度增長，推動超長期特別國債在一萬億基數基礎上的進一步提高。

第三，增加地方政府專項債券發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金範圍。其中，需要引起我們關注的是：一是專項債應用領域的適度擴張，即某一行業不是不能“進”，但“進”必須要有章法，重點是在關鍵性、敏感性落點上明確專項債的領域准入問題，形成交叉網狀的專項債投向領域的設計和方向；二是擴大用作項目資本金範圍，即有效拓展項目資本金的領域、範圍，並對資本金的標準、比例作出相應的調整和優化；三是專項債用作項目資本金的範圍要擴大、標準要提高，進而實現相應企業、居民的資產負債表在政府擴表、增加債務的同時得到有效修復；四是通過專項債發行改革、加力使用，實現改革引領和政策加力的有效融合，及其綜合效應在2025年的充分表現。

此外，我們還要加大財政支出強度，加強重點領域保障；優化財政支出結構，提高資金使用效益，更加註重惠民生、促消費、增後勁，兜牢基層“三保”底線。其中，“加大財政支出強度，加強重點領域保障”的立足點是優化財政的支出結構、提高存量財政資金和新增財政資金的使用效益與配置效益，促使它們真正配置給最需要的、最能轉化和吸收的主體，同時更加註重惠民生、促消費、增後勁的財政支出政策的設計和管理要求。“兜牢基層‘三保’底線”，是確保“三保”不出問題、不出風險。在這一條件下，黨政機關要繼續堅持過好緊日子，即杜絕浪費，提高效益，該保障的公共服務要全力保障，該落地的公共產品要全面落地，該形成的政府工作要完整有效、有條不紊、全面協調地落地實施。

此外，2025年的減稅工作不是非常重要的政策性投入領域，但仍需繼續堅持。近年來，我們在全面減稅、結構性減稅方面取得了一系列成果，爲企業發展提供了良好的營商環境、低稅負的生產經營環境以及合理的稅收管理模式與制度。在此基礎上，我們還要着力推進有效提高生產效能、優化生產函數的相關工作，爲相關領域繼續提供稅收支持。

五、實施適度寬鬆的貨幣政策

第一，發揮好貨幣政策工具總量和結構雙重功能，適時降準降息，保持流動性充裕，使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配。就貨幣政策而言，要實現保持流動性的合理充裕、引導市場利率的合理降低並達到目標利率區間的目標，其主要有效手段就是做好人民幣發行制度方面的一系列改革，從而降低人民幣的發行成本、維護和保障人民幣的信用，並實現利率引導、調節的目標落地。我們仍然需要充分發揮結構性貨幣政策的合理效能，如在房地產市場調控、中小企業發展以及設備更新、技術創新的推廣等方面。同時，我們要努力打造和完善市場的傳導機制，以貨幣端的有效空間爲政策“組合拳”的發力提供更好的支持，形成支持性的貨幣政策。所謂支持性貨幣政策，就是要滿足實體經濟發展的金融、貨幣資源需求，滿足金融市場穩定與發展的市場體系、市場機制、市場產品和金融工具需求，以支持財政、產業、貿易政策等獲得更好的發力空間與條件。現在貨幣供應量增長的目標是同經濟增長和價格總水平的預期目標相匹配，同時也要匹配和滿足市場的需求、融資的需求，盤活存量、激發流量、形成增量，使支持性貨幣政策真正有效地落到實處，從而在政策“組合拳”中發揮基礎性政策的效應。

第二，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定。這一穩定，既是中國改革開放的需要，也是人民幣國際化的要求，更是對世界的莊嚴承諾。所謂合理均衡水平，是進一步通過降低匯率擴大出口，而不是通過提高匯率在全球“買買買”，落點是尊重市場要求、市場規律、市場決策，把市場對匯率的定價轉化爲我們在生產經營過程中向市場提供穩定公共產品的服務。也就是說，我們既不必因匯率上漲而驚喜，也不必因匯率波動下行而驚慌。

第三，探索拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩定功能，創新金融工具，維護金融市場穩定。央行的兩項創新工具（證券、基金、保險公司互換便利及股票回購增持再貸款）現正在金融市場上發揮着作用，且表現得十分突出，起到了很強的引導市場、支撐市場的作用。當然，我們不能滿足於現狀，要更切實、積極地提升上市公司的經營能力，從而爲中國股市的穩定奠定更堅實的基礎、提供更有效的支撐。同時，我們也要推動包括大股東在內的所有股東形成長期戰略性投資、價值性投資的良好心理預期，從而使相應的投資活動表現出與市場建設目標、經濟發展目標、資產應有價格水平相一致的特徵。