【專家之眼】政府關門？揭開總預算案僵局的真相

明年度中央政府總預算案卡關，行政院長卓榮泰（左）與立法院長韓國瑜（右）邀請朝野黨團三長餐敘共商，結果和解飯破局。圖／本報資料照片

近日，114年度中央政府總預算案的審議，佔據了政治新聞的版面。外界對於總預算案立法程序的僵局［注1］，有不少錯誤解讀；認爲總預算案無法議決，將導致政府無錢可用、無法推動政事，甚至還傳出政府即將關門的說法，這些都是危言聳聽的訛傳，應予釐清。

首先，根據預算法，總預算案應於會計年度開始一個月前由立法院完成審議（議決），並於會計年度開始15日前由總統公佈。按目前政府會計年度起迄規定，下一年度中央政府總預算案，應在11月30日前由立法院議決，並在12月16日前諮請總統公佈、函請行政院辦理。但實際上，中央政府總預算案，從來不曾於上述時間期限內議決。

拿最近的五個年度來說，109至112年度，中央政府總預算案三讀通過的日期，都是在1月分、新會計年度已經開始；113年度中央政府總預算案，雖然趕在112年12月19日完成三讀，但也還是拖過了法定的期限。因此，總預算審議延宕是結構性的問題，眼下一時的卡關，並不須小題大作。

其次，將中央政府總預算案退回程序委員會，是依法審議預算案。

根據立法院職權行使法，預算案應經三讀會議決。其中一讀程序，是從一讀開始到院會作出決定之過程。院會進行中，由主席宣告請宣讀員按次宣讀報告事項，宣讀員朗讀議案之標題完畢，即屬一讀程序之開始。但此時一讀程序尚未結束，須待院會對議案作出決定後，一讀程序纔算完成。

院會作出之決定，主要有以下種類：一、交付審查：依程序委員會意見，交付特定委員會審查，或經院會決議改交其他委員會審查；二、逕付二讀；三、退回程序委員會。因此，將總預算案退回程序委員會，並非政治操弄的手段，而是立法委員本諸職權，依法審議總預算案。

第三，我國預算程序有「不關門機制」的設計，並不會因爲總預算案未能完成三讀程序，而停止政府一般政事的運作。

根據預算法，總預算案未能於期限內完成議決，各機關預算之執行，按「馬照跑、舞照跳」的原則處理；簡單來說，「該收的稅費照收」、「該發的金錢照發」、「延續中計劃照做」、「必須借的錢照借」，是以絕對不會出現政府關門的情形。

在「馬照跑、舞照跳」原則下，唯有「新增計劃」與「新興資本支出」，須俟預算案完成審議程序後，始得動支。影響情形如何？由於我國中央政府總預算結構嚴重僵化，新增計劃與新興資本支出佔總預算的比重相當低，無法動支的影響有限。以100元作爲比喻，近年來中央政府總預算中，法定義務支出及延續型計劃約爲90元，新增計劃及新興資本支出僅約爲10元。

而且，大門不開，可以敲敲後門。根據預算法，新增計劃與新興資本支出，在預算案編列的額度內，只要立法院同意，仍可執行！因此，藍白兩黨，若要拆解消卸阻擋「新興治水預算」或「軍公教加薪」的政治壓力，大可在總預算案議決前，先行通過新興治水及加薪的經費。

以上討論雖然簡短，但很清楚呈現的是，總預算案的一時卡關，甚至是一直無法議決，並不是什麼大不了的事［注2］；行政院訂有中央政府總預算案未能依限完成時之執行補充規定的行政規章，正是爲了避免總預算案之審議，因故全部或部分未能通過，而使政府施政中輟。

真正讓人擔心的是，行政院編列預算，無視立法院三讀通過的法律，知法違法；面對總預算案被退，不知檢討修正，態度肆無忌憚。何以向來以行事圓融溫和著稱的行政院長卓榮泰，表現如此驕慢不恭、倨傲蠻橫？莫非是賴清德總統默許甚至直接授意？果真如此，期待總統根據憲法所賦予職權，召集行政與立法兩院調解商議總預算爭議，恐怕是緣木求魚了。

［注1］：根據憲法，立法院會期，每年兩次；根據憲法增修條文，每屆立委任期四年，故共有八個會期。其中，偶數的下半年會期（二、四、六與八），由於預算審查爲重頭戲，也被稱之爲「預算會期」。第11屆立院第二會期，於9月20日開議，藍白兩黨立委於院會聯手，將114年總預算案退回程序委員會。9月24日程序委員會，國民黨立院黨團提案，總預算案暫緩排入院會討論，經表決通過。10月4日院會，議事日程並無總預算案付委的提案，民進黨要求增列總預算案付委，爲藍白兩黨封殺；總預算案遭「三殺」。10月11日，行政、立法兩院院長聯名午宴，曙光乍現；但最後還是未能打開僵局，「和解飯」破局。

［注2］：面子問題大於實質影響。102年度中央政府總預算案之附屬單位預算，從未完成審議。