【專家之眼】不能放任巨靈政府擴張

圖取自Wikimedia Commons

「爾能以鉤釣『利維坦』、以繩系其舌乎？」（約伯記·第41章·第1節）

在希伯來聖經《約伯記》中，「利維坦」（Leviathan，又譯爲「巨靈」）是一頭口噴烈燄、鼻冒毒煙、身覆鱗甲、牙尖齒銳、性格冷酷、暴戾好殺的巨大海怪。有財政學者以此爲譬喻，建立了政府是以租稅剝削人民、目的在極大化收入的「巨靈假說」。

即使是立場強調政府功能與角色的左翼經濟學者，也多大抵能夠同意政府不應過度膨脹；一旦放任「巨靈政府」吞噬經濟體系的資源，是走上了國家發展的滅絕路徑。

近年來，我國中央政府支出規模有顯著擴張趨勢。

100會計年度至今，中央政府總預算案編列規模，自1.86兆增加至3兆元，成長率61.5%，與同期間國內生產毛額GDP成長率65.13% 約略相近；非營業特種基金的部分，則自1.9兆元增加至3.47兆元，成長率82.72%，大幅地超越GDP成長。

1877年，德國財政學者阿道夫·華格納（Adolph Wagner）提出了「政府活動遞增法則」（Law of Increasing State Activities），用來解釋公共部門的成長；財政學界人盡皆知的「華格納法則」（Wagner’s Law）係指：政府部門活動的重要性，會隨着經濟發展或所得的增加而提高。

過往學界以臺灣的資料進行實證檢驗，結果一致顯示「華格納法則」在臺灣並不成立；而今看來，如果重新再作查驗，或許可以推翻既有的實證結果。

要抑制政府支出的擴張，避免走向滅絕，有賴健全的財政紀律，特別是政府預算程序與制度；釣鉤與繩索無法鉗制「巨靈」，但設計良善的預算程序與制度可以制約政府。

預算是政府在下一會計年度或未來一段時間，運作與施政計劃的具體化，以貨幣單位來呈現。政府任何支出，大從採購數千億元的新式戰機，小至添置辦公場所洗手間的衛生紙，都必須編制預算；在收支並列的預算原則下，同時應考慮相對應之財源。曾有聽聞政府單位因預算經費不足，員工與民衆洽公使用洗手間，還必須備妥衛生紙的窘事。

然而，預算程序與制度發展至今，早已超越單純規劃的功能，而成爲主政者決策與管理的工具。主政者爲促進經濟穩定發展與社會安定和諧的施政理念，必須透過預算程序與制度方能實現。預算之編籌，規範主政者必須讓有限的施政資源做適當的配置，以實現優先施政計劃；預算的執行與行政管考，所展現的是政府是否能夠有效能與有效率地達成各項施政目標。

此外，預算程序與制度，也是外界監督政府施政的管道。政府預算必須在事前明確呈現，執行情形應公開透明，讓國人與預算審議機關，皆能充分了解政府的施政內容、財務計劃以及收支狀況。

由於政府一切收支皆必須經過預算，政府的過度擴張，表示預算程序不彰與預算制度的闕漏，造成財政管理失靈。

過往，在編制總預算時有「歲出成長不得大於歲入成長」的「潛規則」，主計總處朱主計長將其稱之爲：「主計人員心中的一把尺」，希冀藉此抑制政府歲出的成長、維持財務平衡。但這「心中的一把尺」，早已在109年編制110年度中央政府總預算案時被「擊落」，隨即棄之如敝屣。近幾年來，新的口號是——「先減法、後加法」原則，大小官員包括地方主計，莫不朗朗上口、奉之爲金科玉律。

謹此斗膽直言提醒主計長，算術運算子中，加法和減法的優先順序相同；「先減法、後加法」與「先加法、後減法」，在固定的歲出額度下，結果是一樣的！預算的編制，強調的是專業，口號只會有反效果。

從近年趨勢來看，不論是「歲出成長不得大於歲入成長」規則、或「先減法、後加法」原則，都無法有效節約政府擴張；此事體大，我國預算程序與制度，有檢討的急迫與必要性。