專訪上海社科院楊昕：長護險要避免“一刀切”，制度設計應兼顧長期性、連續性、可調性
21世紀經濟報道記者柳寧馨 杭州報道
日前，國家醫療保障局黨組成員、副局長李滔帶隊赴江蘇省南京市、南通市調研長期護理保險工作，提出堅定不移擴大長期護理保險制度覆蓋面，推進具有中國特色的長期護理保險制度建立。
截至2023年底，我國60歲及以上的老人達到了2.97億，佔總人口的21.1%，65歲及以上的老年人口2.17億，佔總人口的15.4%。我國社會老齡化程度加深，失能老年人照護是養老服務的重要內容。長護險是爲失能人羣提供護理服務或資金保障的一項社會保險制度，正發揮着日益重要的作用。2016年起，我國啓動長期護理保險制度試點，2020年進一步擴大試點範圍，目前已在49個試點城市逐步推廣。
圍繞我國養老實踐、長護險試點等話題，21世紀經濟報道採訪了上海社會科學院信息研究所長江經濟帶研究室主任研究員楊昕，在她看來，失能老人照護的確是我國老齡化進程中的難題之一。長護險試點各地特色探索不一，這項政策的碎片化情況較爲嚴重，爲今後的擴面等帶來障礙。因此，在推進建立的過程中，一方面要儘可能從現有的各地模式中提煉出共性，且需提前留有政策接口；另一方面也要賦予地方政府一定的自主權力，避免因一刀切帶來的不適。
“隨着我國老齡化、高齡化程度的加深，長期護理保險的重要性會上升，因而制度設計需從長期、連續、可調等角度考慮，且要加強社保、民政、衛健、財政等部門的協作。”楊昕說。
養老服務內容、資源配置問題是關鍵
《21世紀》：隨着我國社會老齡化程度加深，我國在解決超大規模老年人口養老服務過程中，還有哪些緊迫的理論難題？
楊昕：理論方面亟需釐清的是，區分老年的閾值應該是靜態的還是動態的。目前，全世界對老年人的劃分有兩個標準，一個是65歲及以上，這是聯合國在1956年時提出的；另一個是60歲及以上，這是聯合國在1982年提出的。
在1956年，全世界人口的平均預期壽命爲50歲，發達國家也不過67歲，我國僅45歲。而到2023年時，全世界人口的平均預期壽命已經達到73.2歲，發達國家79.9歲，我國達到78歲。隨着人類壽命的不斷延長，同樣65歲的人在1956年和2023年的健康狀況有很大不同，再加上教育年限增長，人的各生命階段的劃分其實是在不斷變化的。
在這種變化趨勢下，老年人口的起始年齡應該繼續保持不變還是應該有所調整，關係到對國家人口老齡化程度、發展速度等判斷的準確性，是合理配置養老資源、提供養老服務、完善退休和社會保障制度，乃至發展銀髮經濟等一系列政府行爲的前提和基礎。
《21世紀》：具體到我國養老實踐方面的難題有哪些？
楊昕：實踐方面可能需要弄清楚兩個問題，一是養老服務是爲了讓老年人延長積極參與社會生活的時間，還是僅把他們作爲照料對象提供照料服務；二是養老服務資源配置的基礎是否面向所有60歲以上或65歲以上的老年人。
對第一個養老服務內容問題，涉及積極老齡化的概念。積極老齡化是世界衛生組織提出的，它強調讓人們認識到自己在各方面的潛能，並按照自己的需求、願望和能力盡可能延長參與社會生活的時間，同時，當人們需要幫助時，能獲得充分的保護、保障和照料。從這個理念出發，養老服務不僅涉及生活照料、衛生醫療方面，在精神慰藉、克服數字鴻溝、幫助社會參與等方面也有很多需要做的工作。
第二個主要是希望解決提升養老資源配置效率、防止浪費的問題。養老事業發展是一項投入較大的工作，無論是硬件設施建設還是人員隊伍培養都需要大筆資金。作爲公共服務的重要內容之一，養老事業的主要資金來源是政府，準確估計需求很重要，要把好鋼用在刀刃上。
在這兩個基礎問題之上，養老事業的籌資問題、隊伍建設問題、醫養結合問題、普惠與多樣性需求兼顧等問題也亟待解決。
《21世紀》：例如在機構養老牀位增長方面，有哪些需要提前考量規劃的內容？
楊昕：以機構養老牀位建設爲例，目前的做法是按照全部人口中60歲及以上人口的一定比例，在全部機構養老牀位中規定基本牀位的比例。
以上海爲例，2021年到2023年期間，上海養老機構的牀位數從15.86萬張增加到16.69萬張，但根據《上海市養老服務統計監測報告》的數據，機構入住率是在下降的，目前尚不到50%。
雖然由於建設週期的原因，機構養老牀位建設需要打一定提前量，特別是未來10到15年，上海大概率進入高齡化快速上升的階段，牀位建設需保持一定節奏，但比例的合理性可能還是有再思考的空間。
失能老人照護社會化服務是主流
《21世紀》：11月8日，國務院常務會議提出，強化以失能老年人照護爲重點的基本養老服務。失能老年人照護是不是我國老齡化進程中的難題之一？
楊昕：失能老人照護的確是我國老齡化進程中的難題之一。失能老人需要的照護強度高、時間長、專業性強，對硬件設施以及護理人員隊伍都有較高要求。由於人口基數大，即使失能老人佔比並不算高，絕對規模上也不小。
根據民政部相關數據，截至2023年底，我國失能老年人規模約3500萬，佔60歲及以上老年人口的11.6%，而到2035年規模有可能上升到4600萬。隨着我國家庭核心化、小型化，失能老人的照護工作由家庭成員承擔顯然不可能，此類服務的社會化提供將是主流。
《21世紀》：從制度上來說，失能老年人照護還有哪些地方應該進一步完善？
楊昕：一是要加大養老機構內設醫療機構的支持力度，加快推進醫養深度融合，通過鼓勵醫療機構與養老機構的深度合作，提升現有養老機構的醫療護理水平。
二是要進一步完善不同保障制度的銜接、合作、轉續，儘可能幫助失能老人及其家庭減低經濟壓力，特別是困境家庭老年羣體，這裡涉及長期照護保險、醫療保險及其他相關老年社會福利等。
三是提升養老護理人員隊伍的專業化水平，以提升服務質量，這裡既包括拓展職業教育專業設置，也包括對現有人員的職業培訓，還有對於失能老人家庭成員的基本知識和技能的普及。
四是學習發達國家的先進經驗，對於失能老人承擔照護工作的家庭成員予以支持，包括資金補貼、喘息服務及技能培訓，以鼓勵家庭成員居家承擔更多的照料工作。
長護險擴面需提前留政策接口
《21世紀》：目前我國正在推進建立長期護理保險制度。但是從各地的情況來看，一方面老齡化程度不一，另一方面財政現狀也有差別。在推進建立長護險過程中應該注意哪些問題？
楊昕：自2016年我國在15個城市開展長護險的試點工作以來，各地都積累了一定的經驗，並形成了符合自身特點的模式。但各具特色的試點使得這項政策的碎片化情況較爲嚴重，各地在參保範圍、籌資渠道、保障水平、保障享有評估等方面都不同，爲今後的擴面等帶來障礙。
從風險分擔的角度來看，統籌層面高、風險池大，分散風險的效果相對更好，則會提高社會保險的穩定性。因此，在推進建立的過程中一方面要避免各地政策的差異過大，儘可能從現有的各地模式中提煉出共性，且需提前留有政策接口；另一方面也要賦予地方政府一定的自主權力，避免因一刀切帶來的不適。
在推廣建立的過程中需要注意區別長期護理保險、基本醫療保險、老年人社會福利等的不同，儘可能減少不同保險和社會福利之間的重疊。隨着我國老齡化、高齡化程度的加深，長期護理保險的重要性會上升，因而制度設計需從長期、連續、可調等角度考慮，且要加強社保、民政、衛健、財政等部門的協作。
《21世紀》：上海作爲我國最早開展長護險試點城市之一，有哪些經驗探索？
楊昕：上海的長護險服務以政府直接參與爲主，實施與經辦不依靠其他保險機構。上海的長護險需求評估與國家標準相比更爲詳盡，申請人的精神健康水平也包括其中。在享有服務方面，對於服務時長和內容進行嚴格規定，儘量避免與生活類的居家上門服務出現重疊，以免浪費公共資源。
上海在長護險服務提供的過程中充分利用互聯網、AI技術，實現信息技術的多場景應用，提升服務可及性、便利性。上海醫保局牽頭制定多種管理規範與操作規程，儘可能解決由於人爲因素造成的偏差，以保證評估結果的準確性、科學性和一致性。
《21世紀》：你對失能等級評估制度、拓寬養老服務人才來源渠道方面有哪些建議？
楊昕：關於拓展養老服務人才來源，無非是培養、引進兩個渠道。培養又包括職業教育和職業培訓，前者要豐富中等高等職業院校的專業設置，根據現有專業隊伍存在的短板設計不同學習時長的課程，而這種學校培養不一定在本地，也可在外地進行定向委託培養等；後者則是注重在現有從業人員隊伍中進行職業培訓，通過分等級的職業資格證書以及相應的薪酬體系來鼓勵促進現有從業人員對提升自身專業技能的積極性。
從引進這個渠道來說，一方面是直接引進成熟的專業人員，另一方面是引進有經驗的職業教育和培訓團隊。