專訪陸銘：推進新型城鎮化和鄉村全面振興，“人出來，錢進去”至關重要｜2024年終特刊

21世紀經濟報道記者陸躍玲 廣州報道中央經濟工作會議提出，統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展。當前，加快農業轉移人口市民化，已成爲持續推進新型城鎮化的重要抓手。今年7月國務院印發的《深入實施以人爲本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》提出，把推進農業轉移人口市民化作爲新型城鎮化首要任務，並提出經過五年努力，實現常住人口城鎮化率提升至接近70%的目標。

新型城鎮化可以帶來哪些經濟增量？進一步推進農業轉移人口市民化面臨哪些問題，如何更快推進？如何統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興？就上述問題，第十四屆全國政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘接受了21世紀經濟報道記者專訪。

陸銘認爲，在當前階段，新型城鎮化可以兼顧經濟增長、改善就業和提高居民收入水平三重目標，並且，由於服務業在經濟中所佔的比重持續提升，未來新型城鎮化應加大服務業領域的投資。而對於農業轉移人口市民化，需要根據人口流動的情況分別制定政策，在人口流入地要大幅降低落戶門檻，而在人口流出地要加快土地制度改革。

新型城鎮化可兼顧經濟增長等多重目標

《21世紀》：推進新型城鎮化將爲我國經濟帶來哪些增量？空間有多大？

陸銘：從拉動經濟增長的角度看，新型城鎮化既能拉動更有效的投資，也能夠拉動居民消費。當前，服務業的發展在經濟中的作用越來越重要，一方面，需要發展生產型服務業，爲製造業賦能，以提高製造業的生產率；另一方面，居民的收入水平提高後，不斷增加的消費也大量集中在服務業。而從我國供給能力的角度來講，製造業的供給能力非常強，但服務業的發展仍存在短板。

由於服務業在經濟中所佔的比重不斷提高，城鎮化就成爲兼顧經濟增長、改善就業和提高居民收入水平的重要政策取向。因爲，服務業的發展高度依賴於人口密度、人口規模以及人口流量。而城鎮化會帶來人口的集中，具體而言，是人口從農村向城市集中，從小城市向大城市集中。

伴隨着城鎮化進程，經濟空間格局包括人口空間格局將會持續發生變化：在城鄉之間，城鎮人口比重會相對提高；而在大城市和小城市之間，大城市的人口比重也會持續提高。因此，從投資的機會角度看，就需要在人口流入的城鎮地區，特別是大城市，增加基礎設施、公共服務等相關設施的建設。

從消費的角度看，人口向城鎮地區和大城市集中，有利於居民收入水平的提高，同時，收入水平提高以後，會釋放出更多消費的需求。

從帶動就業的角度而言，長期以來，依賴於製造業，依賴於大規模投資拉動的經濟增長方式，會遇到兩個問題：一是製造業和依賴資本密集型的行業，它的勞動收入佔比較低；二是隨着機器逐漸替代勞動力，製造業創造的就業會逐漸減少。因此，從提升居民收入水平和就業機會的角度看，也必須通過發展服務業，來促進經濟增長和拉動就業、提升收入。

當前，我國的常住人口城鎮化率約爲66%（戶籍人口城鎮化率約爲48%），如果按照發達國家可以達到的85%城鎮化率水平來看，我們仍然有大約20%的增長空間。而且在這個過程中，每提高一個百分點的城鎮化率，就可以使得城鎮人口每年增長超過1000多萬，其中只要有一半轉化爲勞動力，那麼就可以增加城鎮地區從事於第二和第三產業的勞動力供給。因此，提高勞動力在空間上的配置效率，也能極大緩解當前我國人口老齡化和少子化的壓力。

《21世紀》：爲什麼強調“以人爲本”的新型城鎮化，這對應着政策端的哪些發力重點？

陸銘：我們強調“以人爲本”的新型城鎮化，是因爲過去的城鎮化相對來說更注重於“物”（如基礎設施、房地產）的投資。現在這些投資顯現出了一些問題：第一，從總量上來看可能過剩，出現投資回報率降低的現象；第二，隨着空間格局的分化，以往對“物”的投資出現空間上的錯配，在一些人口流出的地區投資過多，而在一些人口流入的地區投資不夠。因此，以人爲本的新型城鎮化，更強調以下幾點：

第一，要順應人口流動的趨勢進行投資。需要看到，在人口流入的地方，未來仍會存在人口持續長期增長的趨勢，這是客觀規律。即便是一些發達國家，在城鎮化率已經達到85%甚至90%的階段後，人口向大城市及周圍都市圈地區集中的趨勢仍然沒有發生改變。因此，在人口流入地會產生巨大的住房需求，以及教育、醫療和養老等公共服務需求，只有順應人口流動的趨勢進行投資，才能夠同時實現投資的可持續性、拉動經濟增長和滿足人民對美好生活的嚮往這幾個目標。而在人口流出地，則要相應地做減量規劃，提高資源配置效率，實現高質量發展。

第二，“以人爲本”就是滿足人民對美好生活的嚮往。隨着經濟的進一步發展，人民對服務業的需求隨之提升，因此需要解決當前出現的結構性矛盾，也即部分製造業產能過剩，而服務業還存在大量的供給側短板，要順應需求去加大服務業投資。

第三，需要加快外來人口市民化。在一些人口流入多的大城市，需要加快戶籍制度的改革，加快積分落戶、外來人口市民化和公共服務均等化的相關改革舉措。例如，對於大量集聚到城市從事服務業的外來人口，需要解決他們的住房問題，特別是一些收入不太高的羣體，需要由政府來提供公租房、廉租房；對外來人口子女教育問題，要有更多的均等化的公共服務。這樣才能夠使得外來人口爲城市更好地做貢獻的同時，也能夠享受城市發展的成果。也只有這樣，才能實現不同人羣的共同富裕。

第四，還有一個“以人爲本”的理念被討論得較少，那就是城市更新應側重在人口集中地（中心城區）創新消費場景。服務業只有在人口密度較高、人流量較大的地方纔能形成集聚效應，進而滿足人們對服務業的多樣性和品質的需求。這對我們城鎮化的空間格局也提出了新的要求。在中心城區，尤其是在那些人流量比較大的區位，需要增加服務業供給的場景。此外，需要重點改造線下消費的體驗性和互動性。當前有一些片面看法認爲，線上經濟的發展使得線下經濟變得凋敝了。但實際上，一些活動從線下變到線上，可以提高供給和需求的匹配效率，這是一種技術的進步。真正的應對之法是，應更加重視打造基於人口密度和人口流量的線下消費場景，提升線下經濟活動的體驗感和互動感，這會使得線下經濟更加集聚，具有多樣性。這會成爲未來城市更新一個重要的課題。

分類推進農業轉移人口市民化

《21世紀》：今年7月，國務院印發《深入實施以人爲本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，提出未來五年實現常住人口城鎮化率提升至接近70%。加快農業轉移人口市民化接下來應該有哪些側重點？

陸銘：當前，全國各個城市分化爲人口流入地和人口流出地的趨勢已經非常明顯。從統計數據上看，能夠實現人口增長的地級市，大約能佔全國的60%，另外40%的地級市則出現了人口負增長。在“雙重中心—外圍”模型下，可以對未來我國的人口空間分佈進行清晰的預測——從沿海向內地，從大城市向小城市，從小城市到鄉村出現人口梯度下降的格局。在此基礎上，要在人口流入和流出的地方，分別去制定一些政策。

具體到農業轉移人口市民化的問題，沿海大城市（主要是一線和準一線城市），和一些內陸省份大城市（主要是省會），面臨的問題並不一樣。

在人口流入的地方，外來人口市民化的主要問題是落戶的門檻太高，尤其是一些大城市的積分落戶政策，還存在關聯學歷的積分標準，在達到積分落戶標準後，還有積分落戶名額的限制。對於這類城市，我認爲第一要取消或者逐漸淡化教育（學歷）在積分落戶中的要求，這一點深圳已經率先做到；第二就是要取消積分落戶的名額限制，這一點在廣州也已經推行。

在戶籍制度漸進改革的過程當中，可以推動同等級城市之間積分落戶的積分互認；不同等級的城市之間，要建立一個折算係數。對於沒有達到積分落戶標準的人羣，要首先實現其子女在教育方面的平等待遇，其他如公租房、廉租房等一些與戶籍身份掛鉤的權益，也要逐漸要覆蓋外來常住人口。

而在人口流入不那麼多的一些省會級城市，其戶籍改革面臨主要問題是，外來人口對拿城市戶籍的意願較低。原因在於，農業轉移人口擔心放棄農村戶籍後，其在農村原有的一些權益也會喪失。關於這一點，黨的二十屆三中全會已經明確，“保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自願有償退出的辦法。”

因此，對於人口流出地區的農業轉移人口市民化，需要加快推進土地制度改革，做到“三權”分置（宅基地所有權、資格權和使用權相分離），讓使用權可以交易，而且可以大範圍交易。相應地，需要有一個市場定價機制，讓農民可以在自願且有償的前提下退出。

所以，構建城鄉統一的建設用地市場，是未來土地制度改革中需要推進的重要任務。把一些農村閒置的集體經營性建設用地，變爲補充耕地指標，在全國範圍內進行再配置，來提高土地的利用效率。隨着農村地區的人口逐漸減少，一些農村地區的小塊土地可以逐漸歸併，提高農業經營的規模，促進農業的現代化。這也使得仍然在農村地區從事農業生產的居民，能夠通過農業的規模化經營來提高收入。而離開農村的人口，可以把自己相關的土地權屬在自願有償放棄的過程當中，獲得一種財產性的收入。這有利於各類人羣根據自己的偏好需求特徵，做出符合個人利益的選擇，來實現共同富裕。

《21世紀》：如何統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興？

陸銘：在新型城鎮化和鄉村全面振興的統籌關係中，“人出來，錢進去”至關重要。所謂“人出來”，就是指通過勞動力的自由流動，讓人去選擇能夠最大化個人收入的地方。所謂“錢進去”，就是指在鄉村振興中，要有一些商業資本、技術，以及中央的或上級政府的財政轉移支付，投入到農村去，去發展當地有比較優勢的產業，如農業的規模經營、旅遊產業等。

另外一種“錢進去”，是指去幫助當地提供公共服務。因爲人口從農村地區流出是一個漫長的過程，在此期間，農村的留守人口需要有教育、養老和醫療服務。如何在人口流出的動態過程中進行有效的財政轉移支付，這是一個大課題。這既涉及到總量問題，也即由財政資金支撐的人均公共服務享有量和水平，在地區之間不要有太大差距，以實現某種公平性的發展。也需要考慮欠發達地區內的公共服務資源配置，怎麼在效率與公平之間進行優化。在一些人口減少較爲劇烈的地區，要推動公共服務的集中供應，一些學校集中提供以後，對於那些上學比較遠的地方，要提供如校車、住宿等配套服務。

鄉村振興也需要根據人口流動的趨勢來分類推進。對於人口負增長且人越來越少的地區，其土地制度要相應地發生變化，一些鄉鎮的機構要逐漸進行撤併。對於那些人口流入地區的農村，如果離城市非常近，那麼未來有可能隨着人口的增長，逐漸從農村變成城鎮，產業也變成製造業和服務業，居住也變爲城鎮住房建設；如果距離城市較近，又沒有城鎮化的話，這些地方的鄉村振興，就要更多地爲本地的城鎮居民提供休閒文化旅遊、農產品等服務，以實現產業興旺和收入水平的提高。