中評智庫》中美戰略框架博弈與未來（邵育羣）

中美關係。（達志影像）

有觀點認爲，2023年中美關係將有顯著改善。本文認爲，由於中美兩國處理這對雙邊關係的戰略框架完全不同，短時期內看不到雙方調整各自框架的可能，在可預見的未來，兩個戰略框架的博弈決定了雙邊關係仍將處於極具挑戰的階段。能否把此次元首會晤的共識落實到政策層面，恢復雙方原有對話機制和機制性合作，是對兩國外交團隊的巨大考驗。

一、兩個戰略框架的激烈博弈是中美關係發展存在高度不確定性的根本原因

中美兩國政府和領導人多次強調，中美雙邊關係的發展對整個世界具有非常深遠、重要的意義和影響。2021年9月10日兩位領導人通話時，習近平主席表示，中美分別是最大的發展中國家和最大的發達國家，中美能否處理好彼此關係，攸關世界前途命運，是兩國必須回答好的世紀之問。拜登總統表示，世界正在經歷快速變化，美中關係是世界上最重要的雙邊關係，美中如何互動相處很大程度上將影響世界的未來。同年11月16日兩位領導人視頻會晤時，習近平主席強調，過去50年，國際關係中一個最重要的事件就是中美關係恢復和發展，造福了兩國和世界。未來50年，國際關係中最重要的事情是中美必須找到正確的相處之道。拜登總統表示，美中關係是世界上最重要的雙邊關係。美中作爲兩個世界大國，對美中兩國和世界人民都負有責任。此次在峇里島的會晤中，兩位領導人再次表達了相同的看法，習近平主席強調，當前，時代之變正以前所未有的方式展開，人類社會面臨前所未有的挑戰，世界站在十字路口。何去何從，我們關心，世界各國都關心。國際社會普遍期待中美處理好彼此關係。拜登總統也表示，美中關係如何發展，對未來世界走向至關重要。

雖然雙方對中美關係的戰略性和重要性有相同的看法，但雙方處理這對雙邊關係的戰略框架卻完全不同。中國政府早在2013年就提出中美應努力構建新型大國關係，新型大國關係的內涵可以概括爲不衝突不對抗、相互尊重、合作共贏。2017年美國總統特朗普訪華時，中方領導人再次強調，「對中美兩國來說，合作是唯一的正確選擇，共贏才能通向更好的未來」，以及「應該尊重彼此的主權和領土完整，尊重彼此對發展道路的選擇和彼此的差異性。」拜登政府上臺後，中方領導人在與美方領導人會晤時多次指出的「正確的相處之道」指的就是新型大國關係框架，中方堅持，衹有以此框架處理中美關係，這對雙邊關係的發展才能既有利於中美兩國，也有利於全世界。

拜登政府則非常明確地提出了大國競爭的戰略框架。2021年3月，拜登政府上臺後不久發佈了《臨時國家安全戰略指南》，其中就提到要在與中國的戰略競爭中獲勝。2022年10月，拜登政府的《國家安全戰略報告》推遲幾次後終於正式發佈，進一步將中國定義爲「唯一既有重塑國際秩序的意圖，而且經濟、外交、軍事、技術實力也越來越能夠實現此意圖的競爭者」，美國全球戰略的重點首先是「對華競而勝之」（Out-competing China），美國政府「致力於負責任地管理好兩國的競爭」，同時將這種競爭上升爲「民主制度」和「專制制度」之間的競爭，強調在此「競爭時代」美中仍需合作以應對共同的挑戰。

很明顯，中美兩國應對雙邊關係的戰略框架存在本質差別。首先，兩個框架的戰略理念不同。中方的戰略理念是構建人類命運共同體，強調和爲貴，強調尊重不同社會制度和發展道路，以及與全球各國實現共同發展；美方的戰略理念是確保主導所謂自由主義國際秩序的美國霸權永不衰落，是在美國贏中國輸的零和思維指導下的產物。其次，兩個框架的戰略目標不同。中方的戰略目標是中美各自取得成功，中方認爲的成功是實現人民對美好生活的嚮往，實現中華民族偉大復興；美方的戰略目標是美中兩國可能和平共存，並分享和促進人類進步，「可能」二字顯示出美方不排除使用軍事手段遏制中國地區和全球戰略影響力的可能。第三，兩個框架的戰略手段不同。中方強調戰略對話和溝通，求同存異，遵循國際關係基本準則和中美三個聯合公報；美方強調強化自身和盟伴實力，通過塑造外部環境改變中方的政策，對話溝通的主要目的是防止發生衝突。

過去兩年中美關係的緊張狀態是這兩種戰略框架激烈博弈的具體表現。在峇里島會晤中，美方認同應確立指導美中關係的原則，兩國元首同意，雙方外交團隊保持戰略溝通，開展經常性磋商。這說明雙方都認識到兩個戰略框架激烈博弈的不確定性和危險性，只有通過戰略對話在雙邊關係發展的指導性原則上達成基本共識，才能降低兩個戰略框架博弈的激烈程度，確保雙邊關係發展不會「脫軌翻車」。

二、雙軌並行抓住窗口期，推動建立中美戰略穩定框架

峇里島會晤中，兩國元首已經責成雙方工作團隊及時跟進和落實達成的重要共識，採取切實行動，推動中美關係重返穩定發展軌道。美國國務卿布林肯於2023年年初訪華就是一個積極的信號。從峇里島元首會晤共識和兩國國內政治議程看，中美關係確實存在一個難得的窗口期，關鍵在於雙方能否把握住機會，推動建立中美戰略穩定框架。從中方來看，中國共產黨第二十次全國代表大會勝利召開，明確了中國共產黨的中心任務是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮鬥目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，也明確了未來五年是全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期，並部署了未來五年的戰略任務和重大舉措。從美方來看，民主黨在中期選舉中的表現超出預期，雖然共和黨獲得了衆議院的多數，但優勢並不大，一些支持所謂「讓美國再次強大」的共和黨候選人也未能當選，參議院仍是民主黨佔多數，因此拜登雖已「跛腳」，且衆議院共和黨一定會利用對拜登之子的調查等議題向其施壓，但總體而言，國會共和黨對拜登團隊外交政策的壓力仍在可控範圍內。此外，整個中期選舉沒有出現2020年總統大選的混亂情況，這令拜登團隊對其未來兩年的執政和美國民主制度的信心有所上升。因此，從峇里島會晤至今年8月底可以被視作是中美關係緩和乃至改善的窗口期。一般來說，美國總統選舉競選活動正式開始的標誌是選舉年之前的勞動節（每年9月第一個星期一）。因此，2023年的勞動節標誌着2024年美國總統選舉的競選活動正式開始。一旦總統選舉的競選開始，兩黨衆多的候選人都將拿中國議題說事，拜登團隊在對華政策上的迴旋餘地將大大減小。

如何抓住這個難得的窗口期成爲目前兩國外交團隊面臨的最大挑戰。由於兩國戰略互信程度極低，處理雙邊關係的戰略框架差異巨大，且各自的戰略思維方式不同，因此雙軌制對話應該是抓住窗口期，推動建立中美戰略穩定框架的最佳選擇。所謂雙軌制對話是指同時進行「自上而下」（Top-down）和「自下而上」（Bottom-up）的對話。由於中美兩國戰略思維方式有顯著差異，中方一般強調先達成原則共識，再談具體問題上的合作，即「自上而下」的方式，而美方一般強調通過具體問題的合作增進互信，再達成原則共識，即「自下而上」的方式，因此，在兩國互信極低、雙邊關係緊張的情況下，兩國外交團隊應同時啓動「自上而下」和「自下而上」的對話，這樣既能強化雙方對將要開始的對話的預期和信心，也能在實際操作過程中減少障礙，防止對話輕易擱淺。「自上而下」的對話從大原則入手，具體而言，這個大原則應該是避免兩國成爲對方「生存性威脅」（existential threat），並形成兩國「戰略安全與穩定」（strategic security and stability）的原則，如不挑戰或破壞對方的政治制度和意識形態，核戰爭打不贏也打不得等。「自下而上」的對話從議題合作入手，具體而言，應選擇雙方都較爲關心、政治敏感度相對較低、容易獲得早期收穫的議題進行合作，如儘快恢復兩國人員正常往來、維護糧食安全和能源安全的合作等。

雙軌制對話看似相對容易，但在實踐過程中仍面臨各種干擾和挑戰。一方面，從現在到2023年8月底，隨時可能有突發事件打斷兩國之間的雙軌制對話。如新一屆美國國會衆議長麥卡錫可能訪問臺灣並對中美關係形成又一次衝擊；國會推動的「臺灣政策法案」以「化整爲零」的方式通過，實質性提升美臺軍事關係，衝擊中方紅線；兩岸或中美髮生意外艦隻碰撞引發軍事危機等。另一方面，中美雙方在很多概念性問題上的認知差距較大也會影響對話的進行。例如2021年11月17日中美元首視頻會晤後，美國國家安全事務助理沙利文曾對外透露，兩國元首同意雙方就「戰略穩定」展開對話，但後來雙方都發現，中美關於「戰略穩定」的理解並不一樣，美方的理解較窄，指核武器領域的戰略穩定，但中方的理解更寬，這使得雙方的對話無法順利進行。基於上述情況，中美兩國主流智庫應積極行動起來，通過「二軌」對話的形式在概念釐清、議程設置方面先做一些工作，在適當的時機將「二軌」對話提升爲「一點五軌」，爲兩國政府間的雙軌制對話順利進行提供智力支撐。

三、未來五至十年中美關係發展仍充滿巨大挑戰

中美元首峇里島會晤後，在中方一些內部討論會上，出現了中美關係2023年將有顯著改善的觀點，這恐怕是過於樂觀了。目前看來，未來五至十年中美關係發展仍充滿巨大挑戰。主要原因除了雙方兩個戰略框架博弈短期內不會改變之外，還有至少下列兩個原因：一是雙方圍繞臺灣問題的博弈將進一步加劇。拜登總統上任後，每次兩國元首通話或會晤，臺灣問題都是中方領導人必定提及的議題。這顯示中方對美國臺海政策的高度不滿和擔憂，同時也說明臺灣問題再次成爲了中美雙邊關係中最緊迫、重要和敏感的議題。拜登總統雖然多次向中方領導人表示美國政府致力於堅持一箇中國政策，不支持「臺獨」，不支持「兩個中國」「一中一臺」，但美國一箇中國政策的空心化趨勢不僅沒有停止，反而有進一步加劇的跡象，這是美國大國競爭戰略框架指導下，美國的一箇中國政策必然會發生的危險變化。

具體而言，這種變化主要表現在兩個方面。一是「威懾」和「保證」失衡。美國戰略界認爲，美國一箇中國政策的核心要義是「戰略模糊」，因爲「戰略模糊」創造的是「雙重威懾」，即兩岸因擔心美國可能介入而不會破壞現狀的同時，也對對方不會單方面改變現狀表示放心。但是，從特朗普政府開始，美國的「威懾」加「保證」正快速失去平衡，即越來越難以向中國大陸做「保證」，讓其相信美國不會幫着臺灣當局「改變現狀」，或者說其「不支持臺獨」的保證仍然有效，這種情況在拜登政府時期更加嚴重。

拜登政府不斷試圖強化對中國大陸的「威懾」，並從軍事威懾上升到所謂綜合威懾。美方不斷強化「威懾」能力的做法主要受到幾個因素的刺激，第一是俄烏衝突爆發令華盛頓政策界感到吃驚，「沒人想到21世紀會發生這樣的戰爭」；正因爲此，華盛頓更擔心臺海會發生所有人都認爲不可能發生的衝突，⑫美國戰略界從「對俄羅斯的威懾失敗」中吸取教訓，認爲必須加大對中國大陸的「威懾」。第二是中國大陸軍事實力發展使得兩岸軍力差距進一步拉大。第三是華盛頓戰略界內充斥着一種聲音，認爲中國大陸可能在5-10年內「武力攻臺」，如美國外交委員會主席哈斯（Richard Haass）支持將「戰略模糊」改爲「戰略清晰」，其基本假設就是中國的軍事實力和政策規劃表明中國很可能準備用武力解決臺灣問題，挑戰美國的地區主導權。⑬這一屆美國國會提出並審議包含有「象徵性支持臺灣」和強化美臺軍事關係等內容的「臺灣政策法案」，正是在美國要提升針對中國大陸的綜合威懾能力背景下進行的。美方在「強化威懾」名義下不斷髮展和推動「漸進臺獨」政策的臺灣當局的實質性關係，這使其「戰略模糊」中的「保證」部分可信度越來越低，所以中方有很多學者認爲，美國的「戰略模糊」正在清晰化。

美國的一箇中國政策的第二個危險變化是要把臺灣當作戰略資產而和中國大陸分開。美國助理國防部長伊萊·賴特納（Ely Ratner）2021年12月8日在國會作證時表示，「臺灣處於第一島鏈的關鍵節點上……對地區安全很關鍵，對保護美國在印太地區的核心利益也很關鍵」。他的證詞馬上引發了美國政策界普遍的爭論，因爲其中暗含着拜登政府可能違反了一箇中國政策，即把臺灣當作美國的戰略資產，確保其與中國大陸永遠分開，以此爲美國的戰略利益服務。雖然有美國學者表示，賴特納的證詞衹代表拜登政府內部分人的想法，不能代表拜登政府一箇中國政策發生了變化；還有美國學者表示，賴特納的證詞被曲解了，其本意不是指美國將臺灣作爲戰略資產，但從拜登政府之後的具體政策來看，這些美國學者的說辭都是沒有說服力的。拜登政府的《國家安全戰略報告》中明確提出，要在地緣戰略影響力、關鍵新興技術和意識形態三個領域中對華「競而勝之」。從拜登政府以警惕中國在某些區域的地緣戰略影響力上升爲由幫助臺灣「固邦」，施壓臺積電在美擴大投資建廠，邀請臺灣參加「第一屆民主峰會」等政策來看，美國將臺灣作爲「戰略資產」使用以達到在和中國大陸競爭中獲勝的意圖再明顯不過了。賴特納在國會作證後，美國學者史文（Michael Swaine）馬上指出，賴特納將臺灣定義爲對美國具有戰略價值的地方，因爲它在軍事、經濟和政治上都不同於中國，這種聲明是非常魯莽的，因爲它清楚地暗示，臺灣應當主要被作爲戰略資產而與北京分開，這等於是直接放棄美國的一箇中國政策，以及美中關係正常化時達成的諒解。⑯顯然，拜登政府雖然口頭不承認，但實際政策上已經完全無法抑制將臺灣作爲戰略資產使用的衝動了。

由於美國一箇中國政策出現的上述兩個危險變化，中共二十大報告明確將「反外部干涉」作爲今後五年的工作重點，中美雙方圍繞臺灣問題——中美關係中最重要、最敏感、最緊迫議題——的博弈更加激烈是必然的趨勢，這使得對未來五至十年的中美關係抱持任何樂觀看法都是很危險的。

未來五至十年中美關係發展仍充滿巨大挑戰的另一個原因是，美國全球戰略重心調整至亞太地區，將中國作爲主要競爭對手後，其戰略重心不可能短期內（三至五年）再次改變；此外，中期選舉的結果意味着美國內外政策將逐漸進入穩定期，其改造強化地區盟伴體系影響中國對外行爲的政策也會成爲中長期政策。這意味着美國將竭力推動把臺海、南海和東海作爲地區安全和發展議程的主導議題，這既不利於中國的周邊安全形勢，也爲中美在中國周邊發生安全摩擦埋下了伏筆。美國全球戰略重心調整至亞太地區，將中國作爲主要競爭對手，是美國共和、民主兩黨和戰略界精英的共識，該共識形成於特朗普政府時期，拜登政府從阿富汗全面撤軍，徹底終結全球反恐戰爭，完成了全球戰略重心的調整。雖然2022年2月俄烏衝突的爆發一定程度上干擾了拜登政府將全球戰略重心向亞太地區轉移的節奏，但並未打斷這一轉移過程，而且拜登政府還不斷通過《國家安全戰略報告》等釋放政策信號，即美國轉移全球戰略重心至亞太地區的進程不會受俄烏衝突的影響中斷或停止。美國將全球戰略重心轉移至亞太地區的標誌性政策做法是，美國將竭力推動把臺海、南海和東海作爲地區安全和發展議程的主導議題，併爲其進一步推動遏華政策製造藉口。例如，拜登政府不斷推動加強所謂綜合性威懾能力，以防止中國大陸「以武促統」，並以此爲藉口要在亞太地區部署地基中程導彈，以「扭轉對手限制美國行動自由或進入重要水路和空域的反介入和空中封鎖（A2/AD）能力」。雖然根據美國相關智庫分析，地區五個盟友基本都不可能答應在本國部署美國的中程導彈，但美國可能「做出讓步」，允許日本在其本土部署由兩國共同開發的地基中程導彈，並將指揮權和控制權都交予日本，這種行動將是對中方的極大刺激，使得中美、中日之間的戰略互疑進一步加劇。

雖然包括美國盟伴在內的很多地區國家反對中美爆發新冷戰，反對被迫在中美兩國之間「選邊站」，反對地區發展議程被美國的大國競爭戰略「帶偏」，如東盟在提出「印太展望」（Indo-Pacific Outlook）的同時，仍然多次強調堅持東盟爲中心的地區安全架構的重要性，在近期舉行的系列地區多邊機制峰會上，東盟再次傳遞了上述政策信號；但不可否認，美國在本地區執行大國競爭戰略已經直接威脅到了東盟的中心地位，和以和平、穩定、發展爲中心任務的地區安全和發展議程。如這種情況無法得到遏制，未來五至十年中美在亞太地區發生安全摩擦是完全可能的。

綜上，中美元首峇里島會晤後，雙方應抓住難得的戰略窗口期，在兩個戰略框架激烈博弈的同時，在穩定雙邊關係的原則上達成共識，初步建立穩定雙邊關係的機制，爲雙邊關係一定程度的改善和未來關係的管控打下基礎。與此同時，中方不能跟着美國打新冷戰，應以中國周邊爲基礎，積極塑造亞太地區安全框架，鞏固和發展全球夥伴關係，爲應對未來五至十年中美雙邊關係可能的困難和動盪做好準備。

（作者爲海國際問題研究院臺港澳研究所所長、美洲研究中心副研究員）

（本文授權中時新聞網刊登，原刊於中評社刊發、中評智庫主辦的《中國評論》月刊）

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