中國經濟新動能 | 專訪北大國發院教授徐晉濤：實現雙碳目標應多用經濟手段，謹防運動式減碳傷害經濟發展信心

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出品|本站財經智庫 北大國發院

編輯|嶽佳彤 主編|楊澤宇

《中國經濟新動能》是本站財經智庫與北京大學國家發展研究院聯合出品的高端財經訪談節目，抖音作爲特別支持平臺。針對財經焦點及社會熱點，我們與北大國發院的知名專家學者進行深入探討，在不確定中尋找確定，探尋在當前形勢與不同研究視角下國家、企業和個人如何尋找發展的新動能。

NO.03 專訪北京大學國家發展研究院經濟學教授徐晉濤：中國如何實現雙碳目標？

【完整版視頻】

徐晉濤：中國如何實現雙碳目標（來源：C位觀察）

【本期介紹】

實現碳達峰碳中和是貫徹新發展理念、構建新發展格局的內在要求，不僅有利於中國實現經濟高質量發展，同時也是中國作爲一個世界大國必須擔負的責任。徐晉濤教授將從我國實現“雙碳”目標的最大挑戰切入，深入分析行政手段與經濟政策該如何抉擇，如何把握環境保護與經濟發展的關係，進一步明確實現“雙碳目標”的關鍵路徑。

60S要點速讀：

1、要反對一刀切，反對運動式減排、運動式減碳，另一面就是要尋找長期、有效、低成本的措施。環保不應該傷害經濟發展的信心。

2、節能減排也要克服急功近利的思想，想要一天就達到目的，這個往往最後都會反彈。

以下爲內容精編：

中國是世界上最大的發展中國家，也是最大的排放國，中國採取什麼行動，對全球氣候行動的成敗是至關重要的，很難想象中國如果不參加，全球氣候行動有什麼意義。所以中國在2015年跟其他主要排放大國一起簽署了《巴黎協定》（The Paris Agreement），提出了自己的自主減排承諾。

巴黎協議要求，2020年主要排放國要重新盤點自己的承諾，提出更好的減排計劃。在這個背景下，2020年習主席代表國家，提出了2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標，這是中國履行大國責任的表現，當然也是中國尋找一條新的發展道路所必須要做的事。

實現“雙碳”目標最大的挑戰，我認爲主要還是處理好經濟發展和節能減排的矛盾。全社會在這方面有了基本的共識，但是誰承擔節能減排的成本，誰享受它的效益，它不是一個主體。有一些部門是成本的主要承擔者，另外一部分是收益、效益的享受者，所以它還是有很大的外部性。

所以，我們還是要有一個合適的機制給大家提供激勵。這又講到了政策體系，要用好價格手段和經濟政策。這種轉型纔是成本較低且較爲公平合理的轉型。如果是靠原來運動式減排、運動式減碳，低效的同時，公平合理也做不到。

政府經常需要去決策關停哪些企業，但往往保留的都是國營企業，關掉的都是民營企業，這就非常不公平，加劇了經濟發展和節能環保的矛盾。因爲原來運動式減排、運動式減碳造成的社會成本太高，大家知道一減排就會犧牲經濟發展，而且犧牲的是經濟發展裡最有活力的部分，這可能是最大的挑戰。但是，我不認爲解決這個挑戰會特別困難，就是需要轉向新的政策體系——要用長效、低成本的政策，替代過去運動式減排、運動式減碳的做法。

實際上，節能減排也要克服急功近利的思想，如果想要一天就達到目的，往往最後都會反彈。在治理環境污染方面，雖然大家都認爲取得了非常大的成就，但實際上今年也有好幾個嚴重的污染困境一直無法克服，這說明並沒有取得完全的勝利。

不合理的環境治理措施會導致很多人認爲，只要搞環保就會影響經濟發展，要想有一點經濟發展，環保就要放鬆。但實際上在一個合理的政策體系框架下，環境治理與經濟發展的矛盾沒有這麼大。要靠經濟政策，用最低的成本實現環保的目標，在此基礎上對經濟發展造成的干擾最小。合理的政策體系是必由之路，總是要走上這條路的。

徐晉濤：讓減排較多的企業享受更多好處（來源：C位觀察）

要讓減排較多的企業能夠享受到好處。碳交易這個機制非常明顯，它就是補償多減排的企業，因爲企業減排得多，就會空餘出減排指標，它就可以去賣，這個實際上就像一個補貼。企業減排做得貢獻大就能得到補償，所以經濟政策都有這個機制，就是做好事的人能夠得到回報，做壞事的人要付出一些代價，行政手段這方面瞄準的效率要低得多。

過去三四十年中國搞環保，主要還是行政手段，靠政府強力推。行政手段也有好的地方，就是見效快。中國曆來是以動員資源能力強大著稱，所以行政手段在中國也有一定的比較優勢。但是行政手段到了基層就會表現爲“一刀切”，表現爲運動式減碳、運動式減排，社會成本特別高。

比如，2021年要達到能源雙控目標，但很多地方到六七月份就已經超了，必須要拉閘限電，但這樣對工業生產和居民生活都會造成很大影響。所以政府認識到，運動式減排、運動式減碳的做法不可持續。2021年國務院常務會議明確提出，要反對一刀切，反對運動式減排、運動式減碳，要尋找長期、有效、低成本的措施，這就是我們一直在提倡的，要用經濟政策代替過去的行政手段搞環保、搞減排。

徐晉濤：反對行政一刀切，應該用經濟政策搞環保（來源：C位觀察）

從理論上講，最有效的經濟政策有兩大類，一種是價格手段，一種是數量手段。價格手段就是補貼和收稅，數量手段就是現在講的碳交易。最成功的還是補貼。衆所周知，中國在可再生能源發展、可再生能源技術上有了翻天覆地的進步，十年的時間，可再生能源度電成本下降了90%。另外，中國是世界上最大的光伏風力發電設備的製造商、出口商，可再生能源的發電能力、裝機容量、設備製造，中國現在都是世界第一，這個就是補貼帶來的好處。

當然補貼政策也不一樣，一開始標杆上網電價，直接補貼發電，後來就是開始競標上網，成功的標誌就是將來不用補貼，不成功的標誌就是補貼越來越多，所以能甩掉補貼，說明這個行業通過補貼變成了世界前沿，生產效率和生產力大爲提高。所以，中國在可再生能源上的補貼政策是成功的，這一點就是明顯的標誌。2021年以後，可再生能源補貼全面退坡，就說明這件事辦成了，補貼的目的達到了，這是很出色的一個政策。

徐晉濤：可再生能源補貼全面退坡，就說明中國的補貼政策很成功（來源：C位觀察）

中國現在的二氧化碳減排有碳交易，這是數量手段。數量手段是指政府不明確價格，讓市場發現價格，政府根據數量標準發放排放權，因爲排放企業治理成本不一樣，所以允許交易，這樣市場可以發現價格。

這是一個很艱難的過程，目前還在起步階段。距離2030年碳達峰，還有六七年時間摸索成熟的過程。從行政手段往經濟手段轉換的這個角度來看，是很了不起的一件事。另外，或許政府將來更多地採用稅收的手段，因爲中國在局地污染方面有環境稅，但環境稅的稅率還是有點低，將來要徹底解決環保問題，稅率還應該更靈活、更高一些。

配置資源雖然要以市場爲主要手段，但是市場也有失靈的時候。所謂市場行爲與政府行爲，主要是從不同的尺度來判斷。中國補貼可再生能源看似是一個政府行爲，但是從全球角度也可以看作是市場行爲。爲什麼一百九十多個國家要在一起討論氣候變化問題，並不是有一個政府命令各國開會，某種程度上是排放國和受害國要坐在一起商量一個解決的辦法，這實際上是市場行爲，是利益相關者一起解決問題，並沒有一個超越國家的強大的政府命令我們這樣做，這實際上就是市場行爲。

但是從國內來看，這又表現出很強的政府行爲。政府和社會看到，不光是對全球的發展，對中國的發展，遏制氣候變化也是必要的，中國又是世界上最大的碳排放國，將來極端天氣幾乎每週都會發生，社會每天都要應對巨大的風險和成本。

所以預見到這一點，國家必須採取行動。等到中國國內企業、百姓自發做起來，可能來不及，這個時候政府出手可能就是有效的。克服市場失靈也是兩種手段，一般來說克服市場失靈需要政府出手，但是也存在政府失靈。所以，有些市場失靈最好還是市場自己解決。

如果把世界分成幾大經濟體，有些經濟體在低碳綠色轉型上要快於其他的經濟體。但是它的低碳綠色轉型是有社會成本的，成本很大程度上是由企業承擔，很多企業要退出、破產、轉型，或者是生產成本提高，所以這些企業就會抱怨，所以就要像歐盟一樣防止碳泄露。歐盟現在縮減了碳排放的配額，價格飆升，歐盟的製造業成本就會提升。

與此同時，如果它沒有相應的碳邊境調節政策，跟歐盟生產的產品競爭的產品就會進來，因爲成本低，這既是一個經濟競爭問題，也是一個環境競爭問題。所以在歐盟就會產生要防止碳泄露的呼聲。碳邊境調節機制的原理是讓進口商隱含的碳，跟歐盟生產同樣產品的企業，承擔同樣的成本。如果進口的產品已經在國內交了像歐盟碳市場的價格一樣的碳稅，那它就不用交碳關稅了，如果低於就要補足碳差價，這叫邊境調節。

歐盟碳邊境調節機制帶來的影響很大，但是歐盟僅僅是世界市場的一部分，還有一大塊是美國市場，這兩個市場的規模差不多，在中國可能就是老大、老二的關係。如果中美關係再進一步改善，中國的產品就會轉向美國市場。但是美國現在氣候政策也日益加碼，它最近出臺了通脹削減法案，核心是氣候變化方面的內容，它要補貼新能源、電動車這些行業，管控跟中國的競爭，尤其是在新能源方面，通脹削減法案在這方面着力甚多。

遏制中國，美國又打“環境牌”！（來源：C位觀察）

所以可以預見，美國全社會氣候行動提速以後，也會存在防止碳泄露的呼聲。美國政府從來在遏制競爭對手方面，出手是很快、很狠的。最近已經有兩三個法案在國會審議，類似歐盟的邊境調節機制這樣的法案，2023年又擬了一個新的防治污染法案，對中國的針對性特別強，它如果順利頒佈，比歐盟對我國影響的範圍還要廣。它計算的碳排放，是按照這個產品在這個國家平均的碳排放水平，而不是這個產品本身的碳排放水平。現在歐盟還是根據這個產品本身。如果一個廠家生產一臺機器，這個廠家證明它用的全是可再生能源，從道理上講廠家就不需要再交碳稅了，但是美國這個法案要更周密一些，它要求根據這個產品在這個國家生產的平均的碳排放水平繳稅。

所以像中國這樣一個外貿依賴型的經濟，如果最大的兩個出口市場都有碳邊境調節機制，會大大影響中國國內廠家碳排放的成本提升。此外也會對中國二氧化碳的減排政策造成極大影響，會催生中國的碳稅機制。中國自己探索的是碳交易，但是兩個碳邊境調節機制如果真的開展起來，未來十年、十五年中國治理碳排放採用的工具主要會是碳稅也未可知，或者是碳稅加上碳交易二者混合的機制。

徐晉濤：十年之後，中國或主要採用碳稅來治理碳排放（來源：C位觀察）

到2040年、2045年、2050年，當全世界都紛紛到了碳中和收官的時候，我認爲那時全世界的碳價基本是一致的，否則，將達不到1.5-2度的目標[1]——基本上都應該是歐盟現在的碳價，或者是歐盟當時的碳價，沒有一二百歐元下不來。那個時候如果還沒有任何行動，很多企業的成本會高得馬上倒閉。所以，企業最好還是從現在起就進行低碳轉型，必須早做打算，未雨綢繆。

經濟學上有一個常識是一個免費的物品需求是無限大的，所以它所有的技術都傾向於採用多消耗空氣和水的技術，實際上翻譯成環保的語言就是空氣和水資源等環境污染加劇。

但是，隨着“十一五”以後環境政策逐漸趨嚴，清潔環境隱形的價格提高，所以這個技術水平肯定是在提升。過去經濟學界認爲中國增長模式轉型，主要是由勞動密集型技術轉向資本密集型技術。加入WTO頭幾年這個趨勢是很明顯的，因爲中國出口增長最多的是資本密集型產品，不是一般人想象的勞動密集型產品。直到現在，中國領先的出口產品還是機電產品，電子產品和機械產品，像機器人等，現在都開始被反傾銷，過去是家用電器等產品，這些都不是典型的勞動密集型產品，實際上是中等資本密集型的產品。

問題是在中國資本密集型的產品，都是高污染、高耗能的產業。所以單純看勞動密集型向資本密集型轉型，這個轉型是不完善的，一定是由勞動密集型向資本技術密集型產品、同時又要向綠色低碳的產品轉型，才能完成中國經濟增長模式的轉型。

從一百年的尺度來看，西方實現轉型的歷程更長。歐洲是八十年代碳達峰，然後開始下降。美國是2008年開始下降，美國二氧化碳下降的幅度遠遠超過了當年奧巴馬總統的承諾。奧巴馬認爲美國二氧化碳的下降，從1990年到2020年只能下降17%，所以他沒辦法簽署《京都議定書》。《京都議定書》要求工業化國家下降20%。但是最近得到的數字是美國下降的幅度遠遠超過17%，技術進步遠遠超過奧巴馬的預測。

關於碳排放，中國在2002年到2012年還是高歌猛進的節奏，但是到了2013年、2014年有幾個大的背景，比如去產能、新常態，年經濟增長速度目標就改爲了6%左右，二氧化碳的排放基本不再增長，這就給人一個很樂觀的印象，就是中國的GDP增長和二氧化碳排放是可以實現脫鉤的。因此，很多環保行業的專家對於中國的碳排放都是很樂觀的，包括認爲中國能夠提前實現碳達峰等目標。

過去環保界害怕中國提“保8”，因爲經濟增長一超過8%，環保目標就實現不了，低於8%環保形勢就好，所以“九五”期間因爲經濟增長不太高，環保形勢非常好，但是“十五”期間環保就不太好。但確實現在在節能環保上是有一些有力措施的，比如運動式減碳，它可能對經濟發展的打擊有點大，但是對環保還是有用的。

徐晉濤：搞環保不應該傷害民營企業的信心 這一點要平衡好（來源：C位觀察）

我認爲環保不應該傷害經濟發展的信心，這一點應該平衡好，否則，環保界的工作就沒有做好。企業家看重財產權利能不能得到保護，合同能不能得到尊重，如果在“環保風暴”下這些都受到了衝擊，其信心就會受到很大的傷害。環保專家普遍認爲環保搞得好，對經濟發展是有利的，給經濟發展能帶來新的動能，但這是技術上的可能性，最重要的還是要有體制環境保障，環保行動要注意不能對民營企業、小微企業一通打擊，如果這樣就等於在政策環境上挫傷經濟發展的活力，潛在的動能就談不上了。

原來的能耗雙控，一方面是要控制能源消費總量，另一方面要控制能源消費強度，要最大限度地降低能耗，提升能源的產出率，提升能源效率。“十一五”期間第一次提出來的節能減排目標，是單位GDP能耗下降20%，後來中國提出，到2020年，中國在2005年的水平上，單位GDP二氧化碳排放強度下降45%。

這些強度指標，會促使相關產業提升能源效率，包括促使二氧化碳排放的強度下降，但是解決不了根本問題。有一個團隊估計，在中國將來整個碳中和實現的途徑裡，提升能源效率的貢獻大概是百分之二三十，但是我們下降的目標是百分之八九十，甚至百分之百。也有一些專家認爲，到2060年，化石能源帶來的二氧化碳排放要下降到幾乎全部消失，全部改爲可再生能源，可能還有一部分甲烷排放是不得不排放的溫室氣體。

所以，主體還是要靠減排，但減排只靠降低能耗是不夠的。現在，很多環保部門專家的觀點，認爲中國鋼鐵這些主要高耗能行業的能耗，已經是世界最先進的水平了，已經達到超低排放的標準，中國主要的企業都能達到超低排放。但是爲什麼二氧化碳排放還在上升？所以從根本上解決問題還是需要能源結構的轉型，就是用可再生能源，基本上全部代替化石能源，這個是最關鍵的步驟，當然也是難度最大的。

從提高能源效率的角度，國家加強投資、改進設備都能有所斬獲，但是，如果要把化石能源燃燒帶來的二氧化碳排放下降百分之八九十，這主要靠能源結構的轉化，而不是主要靠效率。現在主流的預測，認爲到了2060年應該還有二三十億噸不得不排放的二氧化碳，這二三十億噸要靠碳去除技術來吸收或者抵消掉。

目前大家常講的碳去除技術，一個是基於自然的解決方案，比如森林碳匯，靠森林生長吸收二氧化碳，抵消排放的二氧化碳。第二就是工程技術，就是通過碳捕捉、封存、利用的措施，把二氧化碳去除掉。

目前CCUS（碳捕集、利用與封存技術)技術還不太成熟，成本過高，還有很多產業化過程中需要解決的問題。相比之下，森林碳匯是比較成熟的技術，中國是世界上人工林面積最大的國家，中國在世界綠化的過程中貢獻最大，而且貢獻最大的原因是人工造林。聯合國糧農組織最新的數據，過去四十年全球森林面積上升了一個百分點，從30%上升到了31%，這一個百分點裡的一半來自中國。所以中國在發展中國家是建設林業發展能力最強的國家，利用森林碳匯，應該也是一個很重要的方面。

雖然現在森林碳匯還達不到二三十億噸的能力，但是通過進一步的體制改革、解放生產力，最近國家在出臺深化集體林權改革的政策，預計將來國有林區改革也會啓動，林區如果更有活力，把社會資本引進去，森林質量提高一些，有可能達到二三十億噸的碳匯，我認爲是有這個潛力的。

（根據訪談速記整理，未經本人確認。）

註釋：

[1]編輯注：《巴黎協定》目標，把全球平均氣溫較工業化前水平升高控制在２攝氏度之內，併爲把升溫控制在1.5攝氏度之內而努力。

徐晉濤：中國人裡出大師指日可待，不要隨便指責學者急功近利（來源：C位觀察）

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