楊開忠：城鎮空間優化生產嚴重不足，是我國城鎮房價高和制約高質量發展的一個基本因素

楊開忠（國際歐亞科學院院士、中國社會科學院大學應用經濟學院院長、中國區域科學協會會長）

導讀：

7月16日，由中國企業改革與發展研究會、本站財經、本站財經智庫聯合主辦的“2022本站經濟學家年會·夏季論壇”在北京舉行。國際歐亞科學院院士、中國社會科學院大學應用經濟學院院長、中國區域科學協會會長楊開忠在論壇上發表了主題演講《以就近就地城鎮化爲基礎加速城鎮空間生產》。

楊開忠認爲，城鎮空間優化生產嚴重不足，是我們國家城鎮房價高的一個基本因素，是消費、生育、人力資本積累、科技創新和經濟增長的重要制約因素。怎樣加速城鎮空間生產？首先要堅持以就地就近城鎮化爲導向，加速城鎮用地供給；就地就近城鎮化包括就近就地集中式城鎮化，也包括就近就地的分散式城鎮化、逆城鎮化；其次要實施都市圈化戰略，把村莊用地就近就地轉化爲城鎮用地。楊開忠表示，這既有利於鄉村振興，也有利於加速新型城鎮化。

以下爲演講全文：

楊開忠：從空間的角度來看，城鎮化就是城鎮空間的生產，所以今天我帶來的觀點就是以就近就地城鎮化爲基礎，加速城鎮空間優化生產。

爲什麼要加速城鎮空間優化生產？這概括起來，有兩供求兩方面因素。從需求側來講，不僅是因爲我們還有2.5億左右人口要城鎮化，他們需要城鎮空間承載，而且更是因爲，經過幾十年來的發展，新時代人民收入水平上了新臺階，加之新冠疫情催化，城鎮居民對低密度高質量人居空間的需求加速增長。從供給側來看，城鎮空間供給總量不足、結構不優。結構不優主要表現是居住用地佔比較低，戶型不適應人們對住房的改善性需求。解決結構不優有賴於城鎮空間用地增加。因此，讓我們從城鎮用地來看城鎮空間供應不足問題。

楊開忠：中國房價爲什麼高的一個基本因素（來源：C位觀察）

大家知道，我們國家的國土面積跟美國的差不多，而且還略大於美國，人口是美國的4倍以上。但美國城市用地卻是我們國家城鎮用地的9.5倍，他們的城市用地佔到整個國土面積的3%，是我們國家城鎮用地佔到國土面積1.07%的2.8倍。2019年，我國全部人口人均城市用地是73.4平米，僅僅是美國2010年來人均1087平米的8.2%，城鎮人口人均城鎮用地是100平米，僅僅是美國2015年的10%。大家都知道，我們國家人多地少，用於城鎮空間的土地肯定不能像美國那樣粗放，但即使按照人均城鎮用地爲美國的1/4到1/5的標準來看，目前我們國家城鎮用地仍然只滿足需求的一半。城鎮空間用地嚴重不足，還反映在我們城鎮建設用地佔全部建設用地的比例上。這個比例2010年日本是38.7%，美國是28.4%。我們國家2019年爲24.1%。城鎮空間優化生產嚴重不足，我覺得，是我們國家房價高的一個基本因素，制約了我國消費、生育與人力資本積累、創新、經濟增長和人民生活水平提高，可以說是我們國家高質量發展的基礎性制約因素；加速城鎮空間的優化生產既是當前穩經濟的迫切需要，也是利於長遠的好事，要大力爲之。

怎樣加速城鎮空間優化生產？我認爲，首先要堅持以就地就近城鎮化爲導向，就地就近城鎮化包括就近就地的集中式城鎮化，也包括就近就地的分散式城鎮化、逆城鎮化。在我們國家城鎮化工作中，一般把遷出遷入地均在縣內的城鎮化叫做就地城鎮化，在省內縣市之間、地市之間的叫做就近城鎮化。在省際之間的，我們則可以稱爲遠程城鎮化。根據我的朋友、復旦大學王桂新教授的研究，2020年，我們國家省內人口遷移規模是2.5億，爲省際人口遷移規模1.2億的2倍以上；相比2010年，增長率省內是省際的1.9倍，而且2015年以後省際人口遷移規模開始縮小。由此我們可以看到無論是規模還是從增長率來看，就近就地城鎮化都是我們國家新時代城鎮化日益突出的主導方向和力量。

個人認爲，這個方向和力量在未來十年左右還會加強。大家知道，關於城鎮的本質是什麼，學界並沒有一個完全一致的看法。經濟學家過去一直單純強調人口密度，把城市定義爲密度相對高的點狀區域。對這個問題我也有些思考。我思考的結論是，城市的本質是人與人之間關係組成的社會網絡中心地，中心性是城鎮的本質特徵；中心性不僅來自於人的密度而且也來自於人的異質性。由此來看，經濟學傳統上只是強調了其中的一個方面。要想全面深刻地把握就近就地城鎮化的未來趨勢，應該從人的密度和異質性兩個方面着眼着手。不過，由於異質性說起來比較複雜和時間的關係，這裡，我仍然只從密度一個角度來看未來十年左右就近就地城鎮化作爲我國城鎮化主要方向和力量的加強趨勢。

經過四十多年的發展，從城市內部空間來看，超大城市和特大城市的主城區過密了，因此從2014年起中央就從北京開始探索超大特大城市中心城區的疏解，新冠疫情加速這一探索的推廣，現在“十四五”已經成爲一個非常重要的、普遍適用於特大城市和超大城市的方針，可以看到超大城市和特大城市及其所在的城市羣都在推動多中心網絡型一體化發展；從城市外部空間來看，作爲最近七八年來遠程城鎮化幾乎是唯一的目的地，東南沿海地區已經成爲世界超高密度地區。美國紐約大都市圈面積3.45平方公里，江蘇面積是紐約大都市圈的6.3倍但人口密度比其更高，廣東省是紐約大都市圈的5倍但人口密度與其一樣。

楊開忠：我們東南沿海城市羣已經患病（來源：C位觀察）

如此高密度，使我們東南沿海地區不僅城市病突出，而且患上了“城市羣病”、甚至“區域病”，熱島效應變的十分突出。今年上海及其周圍地區發生的新冠疫情和近些來的夏季持續高溫已經讓越來越多的人更加切身的感受這個種“病”。這表明，我們的東南沿海地區已經不宜進一步集聚人口了。因應這種形勢，“十三五”時期黨和政府就開始着力支持中西部就近就地城鎮化了。可以預見，未來中西部地區將會誕生若干具有全球影響力的中心城市和幾個世界級城市羣。因此，加速推進城鎮空間的建設要以就近就地城鎮化爲導向，重點強化新空間中心城鎮建設用地供給力度，嚴格控制東部沿海地區城市羣和區域新增城鎮建設用地。

楊開忠：未來中西部會誕生全球影響力的中心城市（來源：C位觀察）

其次，加速城鎮空間的優化生產要實施都市圈化戰略。大家知道，都市圈是人均收入、空間自由度達到一定水平的產物。基礎都市圈（類似美國曆史上的標準都市圈）是指圍繞核心組成的、日常生活高度一體化的城鄉融合區，通常是由中心核、基本單元和通勤三個要素組成。在這個圈子內，房地產市場、勞動力市場和消費市場是高度統一的，個人、家庭和企業可以自由組合工作地、居住地的區位。個人覺得，我們國家的基礎都市圈可以分爲中心基礎都市圈和微都市圈，中心基礎都市圈一般以地級市及以上市的主城區爲中心核，以縣（區、市）爲基本單位，根據國情和國際經驗其周邊地區到主城區的通勤率宜在10%以上；微都市圈是以縣城爲中心，以鄉鎮爲基本單元，通勤率宜在10%-15%左右。其中，地方中心、區域中心和國家中心基礎都市圈可能形成不同的空間聚合體。現在國家規劃建設的現代化都市圈並非我們這裡講的基礎都市圈，而是可能發展起來的潛在或現實中心基礎都市圈組成的空間聚合體，城市羣則是在此基礎上進一步聚合的都市圈空間綜合體。都市圈能夠最大限度地實現圈內不同區位的優勢互補，在國內國際競爭中可以形成整體競爭優勢，既有利於城鄉融合發展、鄉村的振興和新型城鎮化，也有利於區域協調發展。因此，都市圈是就近就地城鎮化爲導向加速我們國家城鎮空間優化生產最有效的空間形式。

應該特別指出的是，我們國家2019年建設用地總共45.75萬平方公里，雖然只有美國2010年建設用地86.22平方公里的一半，但我們人均已經是321平米，高出日本2013年人均259平米。同時，我國城鎮村莊加起來用地合計佔到國土面積的3.29%，已略高於美國城鎮用地佔國土面積3%的水平。考慮到我們國家人均國土面積和日本基本相當以及未來城鎮空間生產用地需求，未來城鎮空間生產用地增加宜主要考慮從村莊用地就近就地城鎮化而來。都市圈有利於有效地把村莊用地就近就地轉化爲城鎮用地。

大家可能會說，都市圈化在我們國家普遍嗎？爲了回答這個問題，我們可以看看所謂城市收縮問題。2015年以來，一些學者對這個問題進行了一些研究，媒體也做了不少報道。這些研究和媒體報道認爲，2000年以來，我國出現大範圍的城市人口收縮，收縮的城市遍佈全國大部分地區，佔到所有城市比例達28%左右。這些研究和報道可靠性比較差，我個人一直以來對其結論是持持懷疑的。針對這個問題，首都經濟貿易大學的牛毅教授團隊最近做了一個相對嚴謹和準確的研究，收縮城市2010年到2020年比例只有9%，相比2000-2010年雖有所提升，遠遠低於以往研究報道的比例，而且收縮的城市主要位於建制縣和縣級市內，在區域上則主要是東北地區。其中，東北地區2010年到2020年集中全國78.2%的收縮城市，佔到全部城市的比例達到44%，收縮城市已經從縣和縣級市內的城鎮蔓延到了百萬規模的地級市。

因此，總體上，我們可以看到，在我國收縮城市只是很小範圍而非大範圍的事，只是極個別區域而非大部分區域的事。顯然，如果像以往研究一樣，不考慮牛教授此項研究中納入的縣轄範圍內所謂城鎮，城市收縮比例和範圍將進一步顯著縮小。這個結論表明什麼？我想，它告訴我們，就地城鎮化在絕大部分縣都是存在的，就近城鎮化在所有地級市都是存在的。另外，再考慮2019年到2020年我們45%的地級市總人口減少但在減少的同時，除了個別的省（黑龍江）以外各省都有一個或者一個以上總人口增加的地級市。我們不難知道就近城鎮化在省內地級市之間也是極爲普遍存在的現象。由此，我們可以得出一個推斷和結論，那就是都市圈化在不同層級，絕大多數地方都是普遍存在的。這個推斷和結論跟我們多地考察觀察到的經驗事實是一致的。因此，我認爲，我們國家到了全面實施都市圈化戰略的時候了，應該儘快確定基礎都市圈的中心核、基本單元和通勤率標準，普及都市圈建設。