《學前教育法》健全投入保障機制 凸顯政府責任

本報記者孟慶偉 北京報道

從立法醞釀到新法出臺，歷經二十載，我國學前教育事業終於迎來了具有里程碑意義的一部法律。

2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《中華人民共和國學前教育法》（以下簡稱“《學前教育法》”），這標誌着我國學前教育進入“有專門法可依”的新階段。至此，學前教育、義務教育、職業教育、高等教育均有了專門立法。

教育部基礎教育司司長田祖蔭日前在教育部新聞發佈會上表示，《學前教育法》聚焦解決學前教育瓶頸問題，做出系統制度設計和規範，全面構建了普惠性學前教育發展保障機制，爲進一步深化學前教育改革、推進學前教育規範發展提供了根本遵循。

據瞭解，《學前教育法》分爲總則、學前兒童、幼兒園、教職工、保育教育、投入保障、監督管理、法律責任、附則9章，一共85條。新法將自2025年6月1日起施行。

強化公共財政投入責任

黨的十八大以來，我國學前教育得到快速發展，2023年全國學前三年毛入園率達到91.1％，跟2012年比提高了26.6個百分點，達到了世界高收入國家平均水平，實現了學前教育基本普及，學前教育成爲人民羣衆教育獲得感進步最爲顯著的領域之一。

然而，學前教育仍是國民教育體系當中的薄弱環節，資源結構性短缺，投入保障、師資隊伍建設、規範監管等方面的體制機制仍然不完善，嚴重製約學前教育高質量發展。

第十四屆全國政協委員，北京師範大學教授、國家高端智庫教育國情調查中心主任張志勇表示：“《學前教育法》正視我國學前教育改革發展面臨的重大挑戰，圍繞建立健全保障機制，做出了一系列明確規定，強調‘國家建立健全學前教育保障機制’，明確我國發展學前教育必須堅持政府主導、必須以政府舉辦爲主、必須大力發展普惠性學前教育，鼓勵、引導和規範社會力量參與的基本原則。”

爲更好地保障學前教育事業發展，《學前教育法》專設第五章“投入與保障”，對建立以財政投入與成本分擔爲主要內容的學前教育經費保障機制作出明確安排。

“《學前教育法》強調落實公共財政的投入責任，從運行機制上保障更加公平、優質、普惠的學前教育不走樣、不變調地走進千家萬戶。”教育部基礎教育教指委學前教育保教專委會主任委員、中國教育學會常務副會長李天順說。

《學前教育法》明確，各級人民政府應當優化教育財政投入支出結構，加大學前教育財政投入，確保財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中佔合理比例。學前教育財政補助經費按照中央與地方財政事權和支出責任劃分原則，分別列入中央和地方各級預算。

李天順表示，學前教育以公共財政爲主投入，不僅是全球範圍的共識，而且是世界主要發達國家的基本政策取向。

《學前教育法》對政府的投入責任也做出明確安排，規定地方各級人民政府應當科學覈定普惠性幼兒園辦園成本，以提供普惠性學前教育服務爲衡量標準，統籌制定財政補助和收費政策，合理確定分擔比例；省級人民政府制定並落實公辦幼兒園生均財政撥款標準或者生均公用經費標準，以及普惠性民辦幼兒園生均財政補助標準。

“這其中很關鍵的一點就是制定標準，要在強調落實生均公用經費標準的同時，認真落實好教職工工資保障、各種專項投入等。”李天順說。

田祖蔭表示，下一步在投入保障方面，教育部將會同有關部門推動各地依法建立完善財政投入長效機制，建立起省市縣財政補助經費分擔機制，制定並落實公辦園生均財政撥款標準或生均公用經費標準以及普惠性民辦幼兒園生均財政補助標準，健全學前教育資助政策，做到“預算有科目，撥款有標準，分擔有機制，資助有制度”。

加大地方財政投入

據瞭解，《學前教育法》從醞釀到出臺的二十年間，人民羣衆關心的“急難愁盼”問題也在不斷變化，從學前教育資源不足導致的“入園難、入園貴”，轉變爲普惠性學前教育資源不足導致的“入公辦園難、入民辦園貴”。

“這主要是由於我國學前教育資源配置不均衡導致的。”中國教育科學研究院研究員儲朝暉向《中國經營報》記者表示，此前很長一段時間，財政增加的學前教育經費主要惠及的是有可能進入公辦幼兒園的兒童與家庭。

入公辦園便宜，入民辦園貴，就需要增加財政對民辦園的補助，降低民辦園收費，發揮中央財政引導激勵作用，給普惠性民辦幼兒園更多財政補助支持。

爲解決供需矛盾和發展不平衡，2011年起，教育部會同相關部門連續實施四期學前教育行動計劃，推動各地擴資源、調結構、建機制、提質量，構建起公益普惠的學前教育公共服務體系。

截至2023年，全國幼兒園數量達到27.4萬所。其中，普惠性幼兒園（包括公辦園和普惠性民辦園）達到23.6萬所，在園幼兒3717萬人，普惠性幼兒園的覆蓋率達到了90.8%，比2016年提高了23.5個百分點。

普惠性幼兒園覆蓋率的跨越式提升，背後是我國財政投入持續加大。

田祖蔭表示，中央財政支持學前教育發展專項資金累計投入2460億元，帶動各地進一步加大財政投入。2023年國家財政性教育經費支出中，學前教育的比重達到6.2%，比2012年提高了3個百分點。

儲朝暉告訴記者，當前財政性學前教育經費佔整個財政性教育經費的比例已經遠高於2008年編制《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》時的1.3%，但要想推動學前教育實現高質量發展，6.2%的比重還是相對較低，有進一步提升的必要，且地區間的差異還需要進一步平衡。

他解釋稱，據他在2008年測算，財政性學前教育經費佔整個財政性教育經費的比例要至少達到9%，才能維持學前教育的正常發展。目前，北京、上海等地已達到9%，但在不少省份，這一數值僅有3%左右，遠低於全國6.2%的水平。

“正因此，此次《學前教育法》將‘投入保障’單列一章，並把保障學前教育經費作爲一個突出問題提出來。”儲朝暉說。

據記者瞭解，近年來，在財政投入上，財政性學前教育經費增長的速度相比其他教育階段是最快的，到2022年時年均增幅14.8%。

儲朝暉認爲，從2010年開始，財政性學前教育經費額度整體上升是一個大趨勢，但隨着近兩年國家財政性教育經費佔國內生產總值的比重有所下降，下一步這個增長的空間和額度可能會受限。

教育部、國家統計局、財政部公佈的《全國教育經費執行情況統計公告》顯示，2021年與2022年國家財政性教育經費佔國內生產總值比例均爲4.01%，低於2020年的4.22%。

儲朝暉表示，該比例是自2012年該指標超4%以來的最低值，接近4%的“紅線”。

因此，他認爲，在此背景下，地方加大學前教育財政投入肯定會面臨壓力，但是在當前推進強國建設的關鍵當口，“不低於4%”的口徑不能放鬆，各地在加大學前教育投入方面還需要繼續做出努力，爲學前教育事業發展提供投入保障。

科學覈定辦園成本

《學前教育法》多次提及“分擔”機制，既包括中央與地方財政事權和支出責任的劃分，也包括政府投入與家庭負擔保育教育成本之間的分擔。

記者採訪獲悉，目前財政對普惠性民辦幼兒園的生均財政補助標準，還需要更好地覆蓋辦園成本。

北京市一家民辦幼教集團的園長告訴記者，按照她所在區的補貼政策，普惠性民辦幼兒園可以享受市、區兩級財政生均定額補助，分別爲每月1000元和500元（記者注：北京市僅有部分區有區級補助），而幼兒園本身的保教費是每月750元/生，保教費加財政補助合計是每月2250元/生。

“按現在的教育成本，補助還是不足的，比起公辦園教師，民辦園教師的工資還是低的，人員支出和公用支出相對都低。”該園長表示，按照北京市的政策，普惠性幼兒園用於人員經費支出比例佔全部收入的比例不低於70%就可以，但目前該集團幼兒園的人員工資支出佔比已經達到80%。

該園長做了一個測算，民辦普惠性幼兒園的教師工資，如果參考公辦園標準，那麼生均成本大概在每月3000元左右。

“現在民辦園的教師工資沒有統一標準，都是各園定各園的，一般就是政府給多少，在裡頭給老師提多少。如果想讓民辦園與公辦園教師同工同酬，按照現在的補助標準，是很難實現的。”該園長建議，對普惠性幼兒園的生均財政補助標準，可以依據辦園成本適當提高。

不只是北京，中國民辦教育協會原副會長、學前專委會第二屆理事長楊志彬近年來通過對部分省份普惠性民辦幼兒園的調研發現，財政補助不足、收費標準低的情況在很多地方都存在，很多地區每年僅有二三百元或三五百元補助，不僅杯水車薪，還會發放不及時。而有的幼兒園每年的收支缺口高達幾十萬元。

之所以出現財政補助不到位的情況，楊志彬認爲，這與各地區對幼兒園辦園成本沒有一個明確的核定標準有關。科學覈定辦園成本這個要求，實際上已經提出多年，但多年來，培養一個孩子最基本的投入是多少，並沒有相應的核算標準。

他表示：“覈定幼兒園的生均成本有一定難度，比如公辦園的場地和人員工資是不用計入成本的，所以導致民辦幼兒園的辦園成本很難覈算。”

此外，楊志彬認爲，我們國家的學前教育經費主要由縣級政府負責，區域經濟發展不平衡必然造成對民辦普惠園的支持政策差異性很大，國家儘快制定實施細則非常必要。

“財政補助過低，會降低普惠園的辦園質量。”楊志彬說，學前教育是國家教育的基石，民辦普惠園是落實國家學前教育普惠發展不可或缺的重要保證，保證普惠園補貼政策落實的關鍵，在於各級政府對學前教育重要性的認識。

他認爲，科學覈定辦園成本是統籌制定財政補助和收費政策的重要前提。因此他建議，各地可以參考公辦園的生均成本，來合理確定民辦園，尤其是普惠性民辦園的財政補助標準和收費政策，並建立動態調整機制，更好地實現“幼有優育”。

（編輯：吳婧，審覈：杜麗娟，校對：顏京寧）