新加坡經驗：長期忽略移工 防疫跌大跤（黃韻如、鄭如韻、賴育宏）
● 黃韻如／教授，國立臺灣大學醫學系教授暨防疫科學研究中心國際合作計劃主持人
2020 年 2 月 9 日，新加坡出現了第一起在建設工地外籍移工確診 COVID-19的案例。接連一週內，共有五名在Seletar Aerospace Heights工作的孟加拉籍移工（案42、47、52、56、69）被確診爲COVID-19。這個爲加拿大航空業龍頭龐巴迪公司擴充飛航服務中心的建設計劃，也隨之停擺。
2020 年 3 月底，Westlite Toh Guan Dormitory 及 S11 Dormitory in Punggol這兩個外籍移工宿舍，分別被確認有 COVID-19羣聚感染，從此開始星火燎原，病毒傳播快速地攻陷了外籍移工社羣，新加坡這位防疫國際優等生，進入了長達數月的艱苦奮戰。
移工宿舍羣聚感染的爆發，不但舉國譁然，也引起國際各大媒體的關注，紛紛開始探討這些外籍勞工在幫助新加坡建立第一世界國家的過程中，所面臨到的種種問題。
COVID-19這個世紀大疫，使新加坡再次檢討疫病防治工作，如何更能深入外籍移工的社羣，其中不足之處，迫使有關當局正視這敏感的社會議題。
▲ 新加坡今年5月新冠肺炎確診破2.4萬，絕大多數是移工。（圖／路透社）
新加坡防疫 整合三面向
傳染病成功的公共治理模式，奠基於三個面向：適應性治理（adaptive governance）、網絡夥伴關係（network partnership）、道德勸說（moral suasion）（注一）。面對外籍移工宿舍疫情，若從所採取的疫情控制措施進行分析，便會發現新加坡務實地整合了這三個面向。
面向一：適應性治理
在適應性治理方面，因爲移工疫情管理所牽涉到的層面廣而複雜，新加坡除了在既有的疫情應變跨部會工作小組之外，也分案下設一個特別的工作小組，稱作FAST（Forward Assurance and Support Teams），由內閣資深部長爲顧問，工作小組成員包納了來自新加坡國（Singapore Armed Forces, SAF）、新加坡警隊（Singapore Police Force）、人力部（Ministry of Manpower, MOM），來應對這個緊急事態。
這幾個行政機關等同於臺灣國防部、警政署和勞動部。如此分案處理，除有利於資源的快速投入，更進一步落實新加坡政府在疫情初始就定調的政府總動員策略。
▲新加坡防疫，整合適應性治理、網絡夥伴關係、道德勸說等三面向。（圖／路透社）
面向二：網絡夥伴關係
新加坡全島共有43個移工宿舍聚落，住了爲數約二十萬名的外籍移工。雖然宿舍外觀不盡相同，但是高密度的居住環境，卻是所有移工宿舍的共同之處。
主要的感染羣，是發生在專門建造給移工居住的移工宿舍（purpose-built dormitory）中，這些宿舍就像是個小型社區，最大的宿舍可容納高達上萬名移工。移工來自不同國家，分屬不同僱主，統一由宿舍營運者提供居住場所的管理。
要對於這樣規模的移工宿舍實施有效的疫情控制，FAST訂出了兩大工作重點：
首先，確保所有宿舍內皆實施有效管理，由新加坡國軍、新加坡警隊以及人力部密切合作；第二，確保公共衛生措施的落實，從關鍵的羣聚感染地區開始，在宿舍中部署醫療站，積極篩檢移工，進行疫調，將被感染者或可疑病例與健康者分流，以及確診者的後送治療。
使這兩大工作重點成功，必須依賴網絡夥伴關係的緊密合作。FAST人員被派駐到43個大型移工宿舍，控管移工每日的食物配給，醫療需求及健康狀況。
新加坡各大公立醫院也不遺餘力投入移工宿舍的疫情控制，各醫院認領責任宿舍區。以新加坡國立大學醫院 (National University Hospital, NUH) 爲例，NUH 負責了 12 個宿舍，最大的宿舍容納了約 2 萬 5 千名移工。
在宿舍區的有效公衛手段需要從篩檢、疫調、分流隔離的完善規劃與落實來達成，而這些公衛手段，也因應國際疫情演變而做出滾動式調整。
▲ 大規模篩選，需與實驗室的量能同步。（圖／路透）移工宿舍實施「分艙分流」
大規模篩檢，是新加坡防疫的利器。篩檢的拿捏，必須與實驗室的量能擴充同步。
最初的移工宿舍檢測策略，是篩檢所有疫調中發現的緊密接觸者，但因爲實驗室量能擴充無法負荷，進而轉成只檢測具有症狀的緊密接觸者。
決定篩檢策略之後，分流隔離的特定場所設置也必須在開始大規模篩檢前先行到位，把沒有症狀的非接觸者移工與其他人分流，更進一步將有症狀與無症狀等待檢測結果的移工分開隔離於中繼隔離站。
而這樣的分艙分流，都必須有縝密的動線規劃以及運送措施，才能降低交互感染的機率。這種分艙分流以往只能在醫院感染管控的標準作業流程看到，要實際施行在規模可以容納 2 萬 5 千名移工的宿舍區，醫療端與新加坡軍警的前置規劃作業便是關鍵。
▲ 圖爲新加坡方艙醫院。（圖／翻攝自fb／Teo Chee Hean）
每日輪班的醫療小組共三人，負責檢傷分類（triage）與採檢（swab），疫情初始因爲有大量需要採檢的移工，這個醫療小組的人力配置爲1:2；當疫情緩和之後，人力配置則改爲2:1。
移工宿舍的公衛措施，也同時根據着科學研究的證據指引，而有滾動式的調整。疫情初始，幾位有着慢性疾病病史的移工不幸死亡，於是醫療端的篩檢重點，除了與肺炎直接相關的症狀，也開始從慢性病史（例如高血壓、高血脂、糖尿病等）辨認具有高危險因子的移工，針對高風險族羣進行篩檢。
而隨着在新加坡本地流行的病毒株序列演進的研究進展，發現疫情後期的病毒株序列大多引發輕症或無症狀，因此新加坡政府針對慢性病史的篩檢策略也隨之調整。
▲ 據新加坡經驗，除COVID-19相關費用，移工宿舍疫情控管將產生其他衍生性支出。（圖／達志影像／美聯社）
除新冠肺炎支出 衍生問題誰買單？
醫療端除了應對與COVID-19直接相關的問題，在宿舍區封閉的期間，也要處理其他非COVID-19的問題。例如，許多具慢性病史的移工，他們所需的藥物必須維持處方開立。
另外，移工可負擔的藥物之取得及醫藥費也是一大隱憂，因大部分外籍移工在新加坡時，僱主提供的私人保險僅有勞動安全相關項目，因此大多缺乏一般醫療保險。再加上長期封關移工無法對外聯繫，讓心理健康也成爲棘手的問題之一，許多移工產生憂鬱及具自殺傾向症狀，需要醫療端的介入。
但這些介入，時常會與移工僱主產生摩擦，新加坡政府對於移工在COVID-19相關的支出幾乎是全數買單，然而這些由疫情衍生出來的問題，該負主要責任的究竟是誰，卻遲無解法。
由於移工宿舍混居着來自不同國家的移工社羣，在醫療端的第一線處置會遇到語言隔閡，因此需要衆多熟悉華文、泰文、緬甸語、印地語、淡米爾語、旁遮普語、孟加拉語…等等翻譯人員的協助，除了電話熱線或是翻譯軟體的即時幫助，多語言或以圖畫爲主的衛教單張成爲非常有效的溝通工具。
除醫療端問題外，在移工宿舍全面封鎖的狀況之下，要解決上萬人的三餐也是一大考驗。在疫情控管狀態下，移工失去能烹煮伙食的自由，取而代之的是由僱主或宿舍營運業者所統籌的外燴服務統一供餐。
▲ 當移工宿舍全面封鎖，解決上萬人用餐需求是一大考驗。圖爲新加坡方艙醫院。（圖／翻攝自fb／Teo Chee Hean）
面向三：道德勸說
由於移工宿舍的疫情爆發，新加坡的許多民間團體如教會及非政府組織，開啓了一波草根性的志工行動，成爲新加坡在防疫治理中最後一塊拼圖──道德勸說。
這些民間團體結合餐飲業者發起爲移工捐贈一日伙食的行動，國際學校的家長們利用語言的多樣性支援移工宿舍區的翻譯需求，許多家庭在封城期間爲移工縫製可重複使用的口罩，孩子們親手製作爲移工加油打氣的卡片，新加坡長年給人只要顧好自己的印象，卻因着這場世紀大疫，而有了溫暖的轉變。
在移工宿舍疫情管控過程之中，也傳出一些有趣故事。有一批移工被轉介到飯店作爲中繼隔離站，馬上在移工社羣界被大肆宣傳，引發一波移工主動自願接受篩檢潮，因爲這段隔離等待期間，對他們而言就是難得的休假，能被分配到飯店，想必是奢侈的享受！
這小插曲也反應出新加坡移工宿舍環境極度需要改善的根本問題，從宿舍的牀位密度、衛浴設備的衛生條件，到處理膳食的廚房以及娛樂休閒設備的完善，宛如改造一個社區的大工程。
在這個改造工程中，也有不少的新聞和評論在探討外籍來工的居住空間議題，政府在這次疫情之下，也開始做出調整，使新加坡的宿舍房間在大小與牀位密度，皆符合國際勞動組織所規範（International Labour Organisation, ILO）。
2020年11月29日，新加坡宣佈移工宿舍的疫情完全結束，歷時八個月，完成全國所有移工宿舍的清點，總計約五萬四千五百人與移工宿舍的感染有關。
新加坡國際防疫優等生，因爲系統長期忽略外籍移工的處境，跌了一大跤。但新加坡政府務實明快的適應性治理模式，強力動員政府所有部會以及醫療系統，結合網絡夥伴關係鉅細靡遺地規劃與迅速反應，一步一腳印地展現亡羊補牢的決心與毅力。
▲臺灣近日爆發108名印尼移工確診，其中有48名移工睡在無隔間的大通舖。（合成圖／TIWA提供、記者張君豪翻攝）
傳染病治理三面向 適用小型移工宿舍
從COVID-19疫情爆發以來，臺灣一直是國際防疫書卷獎得主，靠的是從SARS和H1N1所累積下來的組織敏捷性，這個敏捷性，結合了領導力、專業知識、夥伴關係的相互依存以及共識建立（注二），讓臺灣能在疫情爆發初期就能有優異的應變能力。
如果新加坡的移工宿舍疫情能讓臺灣有什麼前車之鑑，那應該是，考驗總是會落在自己認爲最有把握的項目。
臺灣的移工宿舍社區羣聚型態，多半是小型的零散宿舍聚落，相較新加坡的移工宿舍管理，我們需要有不同的思維。我們認爲，傳染病的成功公共治理模式的三個面向：適應性治理 (adaptive governance)、網絡夥伴關係 (network partnership)、道德勸說 （moral suasion），這樣的三大面向，仍適用於小型的移工宿舍疫情管控。
在適應性治理，可依循敦睦艦隊一案之前例，針對外籍移工疫情管控開設專案小組，盤點整合相關部會，除了原 CECC部會成員，可包括外事警察、移民署、勞動部等，以做人力與資源的調配。
在專案小組成員之間的網絡夥伴關係的強化，可藉由公私部門的資訊公開、跨機關橫向和上下溝通的加強及改善衛教及資訊傳遞方式，來提升政府與民間的信賴關係，則是外籍移工疫情能否有效控制的關鍵。醫療端的夥伴關係，可由地方政府盤點轄區宿舍後，由北中南三區的疫情指揮中心的傳染病防治網劃分責任宿舍區。
在道德勸說方面，可以藉由民間志工團體或連結新住民組織，參與投入消弭或減輕語言隔閡及文化差異，關懷移工的生活起居及身心狀況，重塑人與人之間的溫暖連結。
成功的防疫並非一蹴而幾，我們要認知到生活在這個島嶼上的每個人，都是對抗這場世紀大疫的要角。希望我們能由其他國家的經驗省思借鏡，進而彈性地變通和調整防疫策略，如何保持居住在臺灣所有人的安全與健康，是身在臺灣的我們應該持續思考的。
【作者介紹】
黃韻如教授，旅居新加坡多年，現職爲國立臺灣大學醫學系教授暨防疫科學研究中心國際合作計劃主持人。鄭如韻獸醫師，國立臺灣大學獸醫學系畢，現任職於臺灣大學防疫科學研究中心。賴育宏醫師，國立新加坡大學李光耀公共政策學院博士畢，專長爲傳染病大流行的組織行爲研究。
【參考資料】
1. Lai, A.Y., and T.B., Tan, “Combating SARS and H1N1: Lessons and Insights from the Singapore Experience”, Austrian Journal of South-East Asian Studies, 2012, 5(1), 74-101.
2. Lai, A.Y., “Agility amid Uncertainties: Evidence from 2009 A/H1N1 Pandemics in Singapore and Taiwan”, Policy & Society, 2018, 37(4), 459-472.
熱門點閱》
► 印尼移工確診》陳秀蓮／聚焦入境檢疫 羣聚感染隱憂
► 吳第明／印尼移工禁入境曝長照荒 該修法鼓勵私立小型機構
► ET民調》吳昆玉／侯友宜＆鄭文燦 放砲幾乎一擊就中
► ET民調》蔡詩萍／蔡英文進入「跛鴨總統」階段 有實力者競相逐鹿
● 以上言論不代表本網立場。歡迎投書《雲論》讓優質好文被更多人看見，請寄editor88@ettoday.net或點此投稿，本網保有文字刪修權。