向存量土地要“增量”面臨挑戰，仍需完善利益分享、二級市場交易等機制

21世紀經濟報道記者李莎 北京報道《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，優化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地。

日前，自然資源部副部長、國家自然資源副總督察劉國洪在國新辦新聞發佈會上表示，要立足推動土地節約集約和高效利用，健全盤活存量土地和低效用地政策體系。一方面，加快構建城鄉統一的建設用地市場。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，完善建設用地二級市場交易規則、交易服務平臺。另一方面，健全盤活存量土地的政策體系。加強規劃統籌，完善土地收儲機制，加大政策激勵，推動土地混合開發、複合利用，探索用途合理轉換。

“在城市建設單邊增量擴張時代結束後，對於前期擴張中未充分利用或利用不合理的土地進行重新配置，是提升城市經濟密度、促成高質量發展的必由之路。”重慶大學管理科學與房地產學院教授周滔向21世紀經濟報道記者表示。

國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所國土經濟室主任黃徵學向21世紀經濟報道記者表示，盤活存量建設用地的關鍵是健全盤活存量低效用地的法律法規體系，完善利益分享機制、土地分割轉讓機制、二級土地市場交易機制等。

加快發展建設用地二級市場

據新華社日前報道，存量土地和低效用地是指已經批准爲建設用地但尚未使用的土地，以及現狀建設用地中佈局散亂、利用粗放、用途不合理的土地等。

第三次全國國土調查結果顯示，全國建設用地總量爲6.13億畝，其中城鎮建設用地總規模達1.55億畝，節約集約程度不夠問題依然突出，一些地方存在大量低效和閒置土地。全國村莊用地規模3.29億畝，總量較大，佈局不盡合理。城鄉建設用地盤活利用具有較大潛力。

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮向21世紀經濟報道記者表示，存量土地的開發利用比增量土地更難，往往面臨土地確權難、涉及利益方多、歷史遺留問題複雜、開發週期長等挑戰。

黃徵學認爲，盤活存量低效土地面臨四大難題。一是認定較難，目前存量低效用地認定標準有差異，認定有難度。二是開發成本高，存量土地涉及利益主體多，有些甚至存在歷史遺留問題，協調成本高。三是激勵不足，地方政府和企業開發利用存量土地的主動性不夠。四是體制機制不健全，低效用地缺乏退出機制，強行處置有產生收縮效應的風險。

周滔表示，目前空間管制現狀與土地盤活方向之間還存在矛盾，包括土地原規劃用途無法滿足盤活的要求，現有物業的物理條件無法滿足包括消防規範在內的空間規範要求等。

“不少土地批而未供、供而未用，土地持有方無力開發，有資質能力的土地開發商難以介入，使存量土地開發陷入僵局。”馬亮表示，建設用地二級市場可以更好發揮市場信號作用，推動土地多元開發利用和價值最大化，使看似無法開發利用的土地得到優化利用。但周滔表示，當前有形的土地二級市場尚未完善，使得二級市場未充分發育，供求雙方的交易成本較高。

除此之外，周滔還分析了存量土地和低效用地再利用中的產業資源導入困難問題。他表示，在房地產市場深度調整的當下，存量或低效土地很難像過去一樣簡單修成物業轉售，盤活土地後要導入特定的產業資源才能獲取相應的收益，這對物業持有者自身能力要求較高，也對產業資源的富集度提出要求。

周滔認爲，盤活存量土地和低效用地，需要加快有形的土地二級市場建設，做好信息發佈與傳遞，建立起供求雙方有效的溝通交流平臺，提供相應的制度保障與公共服務。同時，要做好整體謀劃，發揮規模優勢，利用存量土地盤活的機會，在城市核心區引入創新類產業或高端服務業，發展新質生產力。除此之外，要提供製度供給，通過地方性法規的方式，減少不利於土地轉型的制度約束，同時大膽制度創新，採用“一事一議”的方式促成土地轉型。

圍繞盤活利用存量用地，自然資源部聚焦低效用地再開發，從規劃統籌、收儲支撐、政策激勵、基礎保障4個方面支持44個城市（區、縣）試點探索創新。今年8月，自然資源部發布低效用地再開發試點第一批典型案例，共18個案例，涉及天津、上海、江蘇、浙江、安徽、福建等省市。

目前，各試點城市基本完成了實施方案編制、低效用地調查認定和上圖入庫工作，累計認定低效用地24.71萬宗，面積333.76萬畝，實施低效用地再開發3.47萬宗，面積153.55萬畝。

黃徵學表示，存量土地涉及利益主體較多，各地認定標準有差異，從地方試點到全國推廣，還需要時間。

着力盤活房地產存量土地

妥善處置盤活房地產存量土地是存量土地再利用的組成部分之一，也是推進保交房的重點工作之一。

馬亮表示，保交房需要土地政策支持，不少房地產企業拍賣的土地閒置，無力開發，既佔用資金，也影響保交房政策推進。推動存量土地流轉，既可以釋放資金壓力，也可以爲保交房提供土地供應保障。存量土地開發涉及各種複雜利益關係，政府要通過制度創新來爲改革保駕護航。

今年5月17日，住房和城鄉建設部副部長董建國在國新辦新聞發佈會上談到，對於目前尚未開發或已開工未竣工的存量土地，通過政府收回收購、市場流通轉讓、企業繼續開發等方式妥善處置盤活，推動房地產企業緩解困難和壓降債務，促進土地資源高效利用。

自然資源部副部長劉國洪在前述發佈會上談到，擬支持地方政府以合理價格收回企業無力繼續開發的閒置土地，或者收購司法以及破產拍賣中流拍的土地。土地收回、收購以後，用於建設保障性住房，還可以用於建設公共配套服務設施，改善周邊住宅配套條件等。

其後不久，針對盤活房地產存量土地存在的利用難、轉讓難、收回難等問題，自然資源部會同國家發展改革委等部門結合各地實踐探索，研究出臺了三個方面18條政策措施。

在“鼓勵開發”方面，消除開發建設障礙，完善規劃條件和相關配套設施要求，合理調整開竣工日期，依法免除因自然災害、疫情導致的違約責任。“在促進轉讓”方面，充分發揮土地二級市場作用，推進房地產用地“帶押過戶”，配合司法及破產處置，優化分割開發程序，支持合作開發。在“規範收購收回”方面，強調了應依法收回的情形，協商收回的可採取等價置換等方式，收回收購土地用於保障性住房的，可通過地方政府專項債券等資金予以支持，但要量力而行，堅決避免新增地方政府隱性債務。

9月19日，中國人民銀行行長潘功勝在國新辦新聞發佈會上介紹了五項房地產金融新政策，第五項政策就是支持收購房企存量土地。在將部分地方政府專項債券用於土地儲備的基礎上，研究允許政策性銀行、商業銀行貸款支持有條件的企業市場化收購房企土地，盤活存量用地，緩解房企資金壓力。在必要的時候，也可以由中國人民銀行提供再貸款支持。

周滔表示，盤活存量土地的政策可以支撐保交房，因爲某些“爛尾”項目本身還有一定量的權益可變現，如果能引入新的投資者，可以利用存量的權益支撐未完工部分所需的成本投入。盤活存量土地並不必然會改變房地產市場的供求關係，有些情況下，盤活城市核心區優質地段的土地可以爲市場提供更好的產品，從而回應差異化的住房需求。