社論－「環評」公親變事主 主管機關不見了
臺東縣政府就爭議多年的臺東美麗灣開發案辦理第七次環境影響評估，有七票支持通過，一票支持有條件通過，七位委員未出席，出席的八位委員無人主張不通過。環保團體當場指斥環評無效，支持者則以爲臺東的繁榮向前跨出了一步。此前最高行政法院曾經判決前次環評無效，引發了已經存在但已停工的建物應否先行拆除的爭議，此次環評重新做成，縣政府將既有建物認定爲違建而進行拆除的可能性不高，環保團體再提行政爭訟主張環評無效，顯已箭在弦上。
從此案發展過程着眼，可以看到臺灣從事經濟開發活動遭遇環境問題時，出現重大困境。一個很基本的現象，是環境影響評估在實踐上離開了原有的制度定位，成爲取代政府爲終局政策決定的工具。其結果，就是政府的決策完全取決於環境影響評估，只屬建議性質的環境影響評估成爲正反雙方兵家必爭之地，政府反而隱身其後，辭卸了環境主管機關乃至整體施政的決策責任。換句話說，環境影響評估承載了原不該由其負擔的決策責任，卻使得真正該負責任的政府逃逸負責，扭曲了相關機制的正常功能。
依現行法令規定，政府主管機關必須從事環境影響評估之審查，由開發單位依審查結論修正其所提出之評估書，再由主管機關依審查結論認可。環境影響評估委員會就是爲審查環境影響評估報告而設的單位，但最後的認可責任仍應由主管機關爲之，不能只有環評會進行審查，主管機關卻不負擔最後的認可責任。在環評認可程序中不肯負擔最終決策責任的主管機關，特別是中央的環保署，其實等於是在賦予僅就環評影響評估提出審查結論意見的環評會否決開發提議的決策權，並非現行《環境影響評估法》的正確實踐。此爲本案中制度運作的困境。
環保團體對於美麗灣開發案從事抗爭的顧慮，乃是擔心開發單位循先斬後奏的模式，造成既成事實，使得環境影響評估成爲陪襯，因此堅決主張既然法院判決原有的環評審查結論無效確定，就必須先行將已完成之建物拆除，以免地方政府爲開發政策護航。依現行政府的態度，開發許可完全取決於環評審查結論，環保團體此一立場自屬有理。然則環評審查結論可以使得環境評估書必須修正而有所改變，之後尚應經主管機關爲最後之認可。則因前次審查委員會組成有瑕疵以致其審查結論無效時，主管機關當然必須重付審查並且依法決定是否認可。如果重新審查是針對業已存在的建物進行審查，此項重新審查比起原審查只是審查書面計劃其實來得更爲實際。當重新審查的通過結論經過主管機關認可時，若還必須將既有建物拆除，再去重建一個完全相同的建物，不免只是形式主義的官僚措施，並不可取。真正的問題恐怕不在政府是否先斬後奏，而是在主管機關所爲的認可決策，是否只將環境影響評估當作過場，實質上違反了法治的要求。政府不爲實質認定，就會進入本案所形成之執法政策上的困境。
真正的困境，其實還存在於價值取捨的猶豫不決。此中最應注意的是憲法增修條文規定，中央主管機關應在「經濟及科技發展政策」與「環境與生態保護政策」兩者之間，「兼籌幷顧」。所謂「兼籌幷顧」，應是不可偏廢而求取平衡之意。既不可只顧科技與經濟發展而忽略環境與生態保護，也不可只重環境與生態保護而完全停止科技與經濟發展。立法院於修憲之後通過《環境影響評估法》，即是在科技與經濟開發活動中注入了環境影響評估作爲決策的必經要徑。然而開發決策過程中環境影響評估不可或缺，恐怕也不是說但有任何影響環境的開發行爲，無論其影響是巨是細，均一概不得進行開發。經過環境影響評估之後，政府決策部門，包括地方政府、環保署，乃至於行政院，最後都必須拿捏出「兼籌幷顧」而求取平衡的決策。如果只將環境影響評估當做是過場，或是賦予環境影響評估審查對於任何影響環境的開發行爲均享有否決權，都會陷入價值選擇偏執的困境。