盤點老房子的三次歷史紅利，政府與居民出資共擔漸成趨勢

近期，關於“房屋養老金”的討論十分火熱，許多人都開始焦慮自家房子老化後該如何處理。

據上海易居房地產研究院統計，目前在全國各類存量房屋中，1990年及以前建造的房屋其總規模約爲18億平方米。根據國家統計局發佈的《中國人口普查年鑑-2020》，全國範圍內2000年前建造的房屋佔比達到28%，21世紀初（2000年代）的房屋佔比更是高達34%，這意味着到2040年，將有超過六成的住房轉變爲“老舊小區”。

近十年來，老房子有過三次紅利期，這三次都以政府爲主導、多渠道籌集資金對老房進行拆改，讓數億人的居住條件大大改善。

2014年，國家確立“改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村”的目標，爲了完成這一宏大的目標，各級政府都投入了海量資金支持，央行創設PSL（抵押補充貸款）大規模投放，在棚改高峰期（2015年至2018年），平均每年新增PSL資金近8000億元。

2020年，政策導向從“棚改”轉到“舊改”，大拆大建的時代落幕，超過25萬個老舊小區獲得分類型的有機改造，以政府出資改造爲主，居民與社會力量合理共擔，惠及1.1億居民。

2023年以來，“原拆原建”項目在多城頻頻落地，開始成爲老舊小區改造盤活的一種重要新模式，不少地區已探索政府與居民共同出資實現老小區涅槃重生。

總體來看，在處置老房問題上，資金來源是核心問題，從財政出資到多渠道籌集資金、從政府包攬到居民與社會力量共擔早已是一種大趨勢。

央行大規模PSL投放助力棚改

針對城鎮中歷史遺留的集中成片危舊住房，政府曾花大力氣改造，耗時多年。

根據住建部歷史資料，最早的“棚改”要追溯到2004年遼寧率先啓動的棚戶區改造工程，而全國棚改的啓動則始於2008年，從2008年到2012年，全國開工改造各類棚戶區1260萬戶。

而當時全國開啓“棚改”的背景之一，是2008年世界經濟金融危機日趨嚴峻，爲抵禦國際經濟環境帶來的不利影響，我國必須採取靈活審慎的宏觀經濟政策，實行積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策。因此，從2008年到2012年，中央及地方政府棚改累計投資超過4000億元。

2015年，國務院發佈《關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，開始了力度更大的新一輪“棚改”。

而與大規模棚改幾乎同時進行的，是央行大規模的PSL（抵押補充貸款）投放。

PSL的主要功能是支持國民經濟重點領域、薄弱環節和社會事業發展而對金融機構提供的期限較長的大額融資，由央行在2014年創設。

根據克而瑞統計，PSL第一輪大規模投放主要發生在2015年至2018年，首輪投放主要爲了支持“十三五”期間的棚戶區改造。2014年央行提供PSL資金3831億，2015-2018年期間平均每年新增資金近8000億。

2019年棚改退潮，當年PSL新增投放額同比減少61.4%至2670億，2020年PSL整體體現爲淨償還，餘額呈下降趨勢。

根據住建部數據，2016年至2020年，全國棚改開工2300多萬套，幫助5000多萬居民“出棚進樓”，完成投資約7萬億元。

除了來自各級政府的資金支持以及銀行信貸支持，棚改在資金籌措上還運用到了民間資本、企業債券融資等，政府與社會資本合作（PPP）模式被大力度推廣。

雖然棚改投入資金很大，但在當時的歷史階段，棚改既改善了民生，也促進了經濟發展，有效拉動投資、消費需求，帶動相關產業發展，推進了以人爲核心的新型城鎮化建設。

“舊改”時代探索多渠道籌措資金

到了2020年，大規模棚戶區改造進入尾聲，老舊小區改造和城市更新開始佔據主流。

2020年7月，國務院辦公廳發佈《關於全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，並提出工作目標：到“十四五”期末，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務。

該指導意見將城鎮老舊小區改造分爲基礎類、完善類、提升類。基礎類包括改造供水、排水、供電、弱電、道路、供氣、供熱、消防、安防、生活垃圾分類、移動通信等基礎設施；完善類包括建築節能改造、加裝電梯、拆除違建、整治綠化、增加適老設施等；提升類則包括改造或建設公共衛生設施、幼兒園等教育設施、周界防護等智能感知設施，以及養老、托育、助餐、家政保潔、便民市場、便利店、郵政快遞末端綜合服務站等社區專項服務設施。

從“棚改”到“舊改”，大拆大建的時代落幕了。

根據2021年4月出臺的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》、2021年8月的《關於在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》等文件，城市更新主要指在老城區推進以老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村等“三區一村”改造，是一種分類審慎處置既有建築，小規模、漸進式地有機更新和微改造，意在加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力。

老舊小區改造資金從何而來？指導意見指出，應建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔機制。

在居民出資這一塊，又分爲居民直接出資、使用住宅專項維修資金、讓渡小區公共收益等方式。

在政府支持方面，除了中央給予資金補助，指導意見還要求省級以及市縣級人民政府均給予資金支持，支持各地通過發行地方政府專項債券籌措改造資金。

此外，意見還支持運營主體採取市場化方式，運用公司信用類債券、項目收益票據等進行債券融資，並要求銀行加大信貸支持力度。

根據住建部最新數據，2019年至今，我國累計新開工改造城鎮的老舊小區25.88萬個，惠及了4434萬戶、約1.1億居民。

原拆原建試點居民出資“自主更新”

2023年以來，“原拆原建”在多地文件中屢被提及，開始成爲老舊小區改造盤活的一種重要新模式。

原拆原建，通俗理解就是推倒老小區、原地重建，屬於城市更新中的一個細分領域。

上海易居房地產研究院的統計數據顯示，截至今年4月，全國至少有5個城市明確推進“原拆原建”模式，即北京、上海、廣州、深圳和杭州，這些城市已形成了比較系統的文件，居民的參與度和支持力度也非常大。

不過，一個老舊小區原拆原建涉及的資金額往往高達數億元，如此大額的項目總投資由誰來出？

記者瞭解到，傳統原拆原建的資金基本來自於政府財政出資，這種情況中，政府只會選擇對那些最爲危舊的住房實施原拆原建。

在上海，幾乎各區都已有原拆原建代表項目，一般由區級財政資金承擔，市級財政以覈准制給予補貼，部分項目申請到中央的專項預算支持。

不少地區也在探索多元化的資金來源。去年，廣州出現了首例由業主自主籌資更新、政府給予一定激勵的試點——“集羣街2號”拆除重建項目。在這個案例中，當住所被鑑定爲整棟危房後，集羣街2號的街坊們決定“自己掏腰包，自己當甲方”，委託開發商以原拆原建的思路進行徹底改造，所有業主按4600元/平方米的標準掏錢轉至共管賬戶裡。

原拆原建的自主更新模式在杭州也有項目落地——杭州的浙工新村原是浙江工業大學教職工宿舍，現在已經成爲浙江省首個採取自主更新模式重建的危舊房小區，主要出資人是小區居民，政府給予了適當補貼。該小區548戶業主以接近100%的比例同意原拆原建的模式，且每戶自掏腰包約100萬，共籌集5億元用於小區重建。項目已於2023年11月底正式開工，計劃2025年竣工。

在北京，一種由居民、政府、產權單位三方共擔重建資金的模式正在試點中。去年，始建於1977年的馬家堡路68號院2號樓開啓重建工作，這個典型的“筒子樓”拆除重建的總造價大約在4000萬元，其中北京市、豐臺區兩級財政補貼1100多萬元，產權單位負責地下一層的出資，剩下的都由居民自籌。

據上海易居研究院調研，雖然“自主更新”模式需要業主來承擔大部分資金，但在實際推進的樣本案例中，居民的支出也將獲得收益。相比傳統的置換新房模式，原拆原建可以少支付30%比例的支出，而且“舊貌換新顏”後，新房資產價值對比過去的“老破小”，將有一定程度上漲。

儘管近年來對於老房、危房的投入一直在持續，但還有更多的房子在漸漸“變老”。近日，住建部表示，正研究建立房屋體檢、房屋養老金、房屋保險制度，構建全生命週期房屋安全管理長效機制，目前，上海等22個城市正在試點。房屋養老金將由個人賬戶和公共賬戶兩部分組成，個人賬戶爲業主交存的住宅專項維修資金，公共賬戶將多渠道籌集，地方政府通過財政補一點、再從土地出讓金中歸集一些。實際上，這延續了之前城鎮老舊小區改造時提出的“政府與居民、社會力量合理共擔”思路。

克而瑞研究中心研究員楊科偉、李詩昀認爲，房屋養老金並非變相的房地產稅，房屋養老金的公共賬戶具有公益和救濟導向，有“借新養舊”的意味，新房業主實際繳納的土地出讓金支撐起了公共賬戶，新房的體檢、保險費用可能遠低於高齡小區，因此年久失修的老舊小區是房屋養老金公共賬戶的主要支出對象和受益者。