理論研究 | 城市劃撥土地的更新與利用
導讀
城市更新的正確做法是通過更新過時的政策匹配新的市場需求，讓市場在經濟中起到決定性作用。如果能設計匹配劃撥土地滿足新增城市需求的路徑和方法，將會釋放巨量城市潛在的價值，實現資產收益的最大化，從而實現讓全民所有自然資源保值增值的目標。
本文字數：4440字
閱讀時間：14分鐘
作者
沈 潔，廈門大學科研助理；
王盛強，廈門大學建築與土木工程學院城市規劃系研究生
01
爲什麼要利用劃撥土地？
隨着城市新增需求不斷涌現，原來規劃的土地用途和容積率必然會與新出現的市場需求出現錯配。這種因功能缺失導致的錯配在城市老城區尤其明顯，例如老城區規劃時小轎車遠沒有普及，隨着汽車的快速增加，“停車需求”在已經建成的老城區很難找到對應的空間。城市更新其中一個重要的目標，就是彌補這種功能的缺失。問題是從哪裡找到滿足這些新增功能的空間？
在一個建成區裡，土地基本可以分成兩類，一類是出讓土地，土地使用權按照一定年限讓渡給受益人；一類是劃撥土地，土地免費用於不同公共用途，原則上土地仍屬於政府所有。由於出讓土地已經通過市場獲得了一定年限的土地使用權，若要改變爲新的用途，就需要按照市場價格向產權人贖回，這種產權重置不可避免會帶來高昂的拆遷成本。另一類劃撥土地，一般是城市政府爲配置公共服務、以無償無限期的方式提供的。這類土地佔據城市建設用地近40%比重，存量巨大，由於政府沒有在公開市場上讓渡產權，改變用途無需產權重置，如果能通過再開發應對新出現的城市需求，成本會遠低於使用出讓土地。
02
劃撥土地再利用的阻礙
劃撥土地再利用一個最大的制度障礙，就是大衆對“公共服務應該是免費的”存在錯誤認識。一旦涉及收費，就很容易引起輿論熱議甚至公關危機，相關審計也極大增加了劃撥土地使用的不確定性。實際上，任何公共服務和基礎設施都是收費的。差別只是收費方式不同。一般而言，公共服務有兩種定價模式，第一種是直接定價，誰使用誰付款，也就是“費”，比如水費、電費、過橋費等；第二種是間接定價，只要在服務覆蓋的空間內就要付款，比如國防、教育等，這就是“稅”。“費”不過是更精確的“稅”，“稅”則是徵收成本更低的“費”。
政府提供公共服務的支出是一定的，在一個地方減少收費，就一定是在其他地方增加了收費；減免了你的收費，一定是轉移給了別人。如果不能對某些服務精準收“費”，必然是所有人爲此買單（納“稅”）。例如南寧慧泊公司停車收費案中，通過對劃撥的道路、停車場用地劃定停車位、停車帶等方式進行停車使用者收費，實際上是更精準的收費方式。如果不能對道路設施使用者收費，道路就成爲全體市民的“公攤”，所有的道路養護、運營實際是城市政府的財政（稅收）在支出，這意味着其他公共服務水平的下降。免費停車並非真的“免費”而是有車的人轉移了其他市民的財富。
真正阻礙劃撥土地轉用爲有收益用途的，是由於劃撥土地是通過非市場途徑無償獲得，如果允許其用於商業目的，實際使用者就有強大的動機在兩類土地間套利，顯然這對於通過市場付費的同種用途的出讓土地是不公平的。也正因如此，超出劃撥目錄的用途對於劃撥土地而言是嚴格禁止的。理解這一點，就可以理解對劃撥土地的再利用，不是不能收費，而是要看收費之後如何使用和分配，其用途是否會對市場造成衝擊。城市政府有大量存量的劃撥土地，由於運營維護公共服務收不抵支而成爲負資產，如果利用新增的城市需求通過再利用進行收費形成正向現金流，不僅不會衝擊市場，還能滿足新增市場需求，彌補規劃缺失，盤活存量公共資產。
03
劃撥土地怎麼利用？
3.1
再利用原則1：只適應缺失的用途
爲了彌補城市裡規劃功能和市場需求隨時間出現的錯配，同時避免對現有土地市場的衝擊，劃撥土地再利用首要的一條原則，就是要將其侷限在原來規劃裡沒有的用途，一個和廈大訪客中心類似的例子就是廈門“五一廣場”地下空間的商業利用。同爲劃撥土地，“五一廣場”周邊商業功能嚴重缺失，項目利用廈門政府地下空間鼓勵開發政策，在廣場地下引進“大潤發”超市，滿足了新增的城市需求。劃撥土地新增用途和再利用，必須滿足以下三個條件。
1
劃撥土地再利用不能損害原有功能，例如劃撥土地上原有的醫療服務、教育設施、交通出行及社會福利等功能正常提供和運轉的基礎上，再新增其他的功能。
2
新增的功能不能對區域產生負外部性，例如出現噪音、污染、生命財產危險威脅等情況。政府根據區域情況制定功能“負面清單”，新增功能不能突破“負面清單”規定，例如教育科研用地不允許開展卡拉OK、蹦迪酒吧等商業功能。
3
新增功能不能影響用地周邊已出讓土地的市場價值和相關權益。例如周邊已經有商業用地，劃撥土地就不能再增加相同的商業功能，避免產生同質化競爭對周邊已出讓的商業造成衝擊。例如現在備受推廣的M0用地（新型產業用地），實際上就是以工業用地的價格衝擊了商辦用地的市場。
3.2
再利用原則2：以“租”爲主，收益歸“公”
劃撥土地再利用的收費方法有兩種：一是持續性收（收“租”），政府根據區域周邊市場價格公佈不同功能對應的“土地收益金”，向新增功能的經營者以年度收取，如果政府想要鼓勵這個片區劃撥用地某種功能的再利用，可以通過調節收益金來實現；二是一次性收（收“費”），如果涉及劃撥土地的分層再利用，新增功能可以在空間上對產權進行分層出讓，通過招拍掛，收取相應的土地出讓金（例如地鐵上蓋的綜合開發模式中也是地上商業部分出讓，地下地鐵部分劃撥形式）。如果出讓后土地產權人想要根據市場需求繼續調整用途，則仍按照對應用途的“土地收益金”以年度繳納。
對比兩種定價模式，分層拍賣本質上和新增供地是一樣的，一旦市場需求出現變化，沒有到期的土地用途很難及時作出調整。但城市進入存量爲主的發展階段需求常滯後於規劃產生，對劃撥土地的再利用難以通過提前規劃和審批實現，政府不改變土地劃撥屬性，採用“租”的第一種方式，要比採用一次性出讓的第二種模式，更能適應未來需求的變化。因此，原來增量階段一次性“事前收費”的定價模式，應當逐步轉爲存量階段根據市場變化“事後收租”的模式。
另一個容易引起爭議的問題，就是劃撥土地地租的歸屬問題。南寧慧泊公司停車收費之所以引起軒然大波，一個重要原因就是大衆誤以爲“一家不用徵地，不用建設，只需在路邊劃石灰線的停車收費公司就能貸款72億元人民幣”。如果停車收費進入公共財政並被用於公共用途，市民對公共停車收費就會更容易接受。鑑於劃撥土地地租的本質是一種“稅”，劃撥土地的地租應當作爲預算外收入進入公共財政。爲了鼓勵社會資本進入，可以將一定年限的“專營權”授予投資者。由於劃撥土地的使用者一定是公共部門，政府可以通過轉移支付等方式獎勵實際使用者將土地用於新增市場需求的匹配。
04
典型案例：廈門大學訪客中心
照片來源：羅聯璧，攝影師
4.1
改造之“是”：基礎設施的補足
廈門大學訪客中心是結合演武運動場改造對地下空間進行了立體空間複合開發的一個項目，2015年正式奠基建設，2019年正式投入使用：（1）針對地面，通過對原有地面運動場進行了設施品質更新，將不宜使用的東西向校園跑道改爲南北向，新增了體育設施的規模；（2）對於地下空間，訪客中心在演武運動場下挖11米，進行了2600個停車位的建設，同時植入了28759㎡的商業設施空間，實現了兩層半的地下空間開發。
首先必須肯定的是，利用劃撥使用的地面運動場土地，進行地下空間開發無論對於城市還是對於廈大都是有利。由於旅遊業和汽車產業是當初規劃時沒有的需求，廈大及周邊停車空間嚴重短缺。按照當時政府的政策，所有建設必須按照建築面積配建不低於一定比例的停車位，且地下空間利用是不收取費用的。不僅如此，能提供超額車位的項目還可以得到政府補貼。因此，將廈大操場地下空間改造爲收費停車場不僅是有先例的（五一廣場大潤發），也是符合政府鼓勵政策的。
廈大訪客中心的建設也產生了積極的空間效益：① 不改變地面運動場使用功能，同時提升了設施的數量和品質；② 地下停車位的提供，有效緩解了周邊區域“停車難”問題；③ 校園停車“地下化”，強化校園人車管理，提升校園遊客安全；④ 商業設施提供，爲師生與周邊消費提供便利，豐富生活服務提供；⑤ 財政上“節流”，若以徵拆方式獲得新的土地，實現同樣的設施配建意圖，將會帶來額外的社會週轉成本、政府土地徵遷成本；⑥ 從公共服務精細化收費的角度，廈大訪客中心的地下停車設施建設，針對到訪校園的遊客、周邊功能對城市道路的使用進行了“精確”收費，一定程度上強化了對校園與道路資產的針對性收費方式。
4.2
改造之“非”：商業功能的爭議
廈大訪客中心真正的問題是沒有遵循劃撥使用只應用於缺失功能補足的原則，相當於以無償的方式進行了應按土地有償使用方式進行的商業設施開發，引發了幾個爭議：
1
不同於停車設施的缺失，廈大周邊原來就有發達的商業。由於廈大訪客中心無論在區位上還是租金都優於現有商家，建成後對周邊已經出讓使用的商業設施（例如廈門大學對面的金貓圈商城，不少商鋪都轉移到訪客中心）產生了顯著的衝擊；
2
訪客中心的部分商業業態沒有有效把控，出現了和教育科研安靜、學習的氛圍相悖的商業活動（例如酒吧活動等），引起了師生和周邊居民的不滿；
3
廈大訪客中心的租金沒有進入政府的公共財政，而是被劃撥土地的使用者“截留”。
4.3
解決建議
對於訪客中心再利用的解決辦法，可以保留土地劃撥使用，根據現有功能進行持續性收“租”。城市政府針對廈大這類教育科研用地公佈“負面清單”規定，要求經營者對現有商業活動進行整改並審查；同時根據區域周邊相同功能的土地租金爲參考以年度收取“土地收益金”，資金進入財政，對應進行相關公共服務的支出。這種方式能夠最小化減少對廈大訪客中心現有師生和遊客活動的影響，通過事後審批許可及收費的方式，能夠最大化減少政府公共利益的損失；政府可以通過承認運營商的專營權，將其在政策上合法化，同時以支持高等教育轉移支付的方式，將相關收益返還廈大。對“土地收益金”使用政府應將其用於其他公衆普遍受益的支出並加以公開，避免出現南寧慧泊事件的輿情。
當然也可以通過分層設置土地產權，對地下商業部分的產權進行分層招拍掛出讓。但招拍掛是價高者得，對於已經獲得15年經營權的現有經營主體來說，未必就能夠以最高的價格獲得產權，可能會存在一定的協調糾紛。而且對原來劃撥土地的產權人廈門大學來說，相當於改造之後並沒有獲得資產，參與的意願可能會大大降低。
05
結 語
廈門大學訪客中心的建設是針對舊城更新在劃撥土地的有效實踐，如果只是全面否定，將導致類似的城市更新路徑斷絕，城市大量劃撥土地的資產難以盤活。對於劃撥土地盤活的市場探索，政府應該有更大的寬容和支持。切忌因爲和現有政策稍有衝突，就輕易否定市場創造出來的新模式。在城市增長從增量擴張向存量升級轉變的階段，一定會出現實踐和現有政策衝突的情況，此時應該更改的是政策而非實踐，鼓勵有益的城市更新。
城市更新的正確做法是通過更新過時的政策匹配新的市場需求，讓市場在經濟中起到決定性作用。如果能設計匹配劃撥土地滿足新增城市需求的路徑和方法，將會釋放巨量城市潛在的價值，實現資產收益的最大化，從而實現讓全民所有自然資源保值增值的目標。廈大訪客中心案和南寧慧泊停車案一樣，是城市增長轉型的先行探索。既然是先行，就一定有缺陷和不足，面對爭議正確的做法是通過改革修補探索中發現的缺陷，而不是忙於卸責。我們不能嘴上鼓勵改革，行動上卻畏懼甚至扼殺創新探索。慧泊停車案表明，企圖通過匆忙的認錯自保，其後果有時比有瑕疵的探索危害更大，因爲它阻塞未來改革的道路。
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