李家儂／農業發展權移轉的爭議：國土計劃的挑戰

▲教授李家儂指出，針對農業發展權移轉的推動，是否符合國土計劃的核心精神，是一個亟需討論的重要課題。（示意圖／取自免費圖庫Pixabay）

● 李家儂／中國文化大學土地資源學系教授兼系主任、中華城市管理學會理事長

近年來，隨着國土計劃的推行，我國對農地的使用規範更加嚴謹，其中農業區的劃設主要分爲農1與農2兩類。這種分類旨在依據土地的自然條件、農業生產潛力及永續發展目標，對農地進行合理利用與保護。然而，針對農業發展權移轉的推動，是否符合國土計劃的核心精神，成爲一個亟需討論的重要課題。

首先，需要明確的是，國土計劃中劃設的農1與農2地區，對農民的財產權本身並無直接影響。農地的主要功能是進行農業生產，而這些規範在本質上只是爲了引導土地朝向最有利的使用方式，實現農業發展的最大效益。同時，農業區並不存在都市計劃中「容積發展權」的概念，也就是說，農地的價值並非以發展爲其他用途爲基礎，而是以其農業生產功能爲核心。因此，農業發展權移轉的推動實際上是對農地功能的一種重新定義，其影響不僅限於個別土地的使用，還可能對整體國土規劃與土地管理體系帶來顛覆性衝擊。

農業發展權移轉的核心邏輯在於，允許農地所有者將其土地的發展權益移轉至其他區域，這意味着農地的功能不再僅限於農業生產，而被視爲一種可交易的資源。然而，這樣的概念與國土計劃及都市計劃的基礎精神存在重大矛盾。國土計劃強調土地的功能劃分與使用管制，目的是確保土地資源的永續利用與空間秩序的合理維持。一旦允許農地的發展權移出，其後果可能是無法挽回的。農地一旦失去其原有的農業用途，將難以恢復，而土地的整體管理秩序也可能因此遭到破壞。

更重要的是，農地發展權的移出會使該土地永久失去變更的機會。換言之，這塊土地的農業價值不僅難以被恢復，其在未來國土計劃調整中的靈活性也將大幅下降。這種不可逆的損失，不僅會削弱農民的財產權保障，還會對整體國土規劃的調整能力造成長遠的限制。國土計劃的核心目標是實現土地的永續利用與公共利益的最大化，而農業發展權移轉則可能導致土地資源的過度開發與不當利用，進一步削弱土地的公共屬性。

綜觀以上，農業發展權移轉並非單純的土地交易或資源再分配問題，而是涉及國土規劃、土地利用管制、農民財產權保障以及公共利益實現的多重挑戰。在當前的國土計劃框架下，農業區的劃設已經爲土地利用設定了明確的方向，其功能定位不應被輕易改變。如果允許農地發展權移轉，不僅會造成農業區功能的混亂，還可能對都市計劃與國土計劃的整體性與協調性構成嚴重衝擊。國土計劃的核心精神在於通過合理的劃設與管制，實現土地資源的永續利用，而農業發展權移轉的推動則可能破壞這一初衷。

農業發展權移轉涉及的問題不僅僅是土地價值的重新分配，更是對國土計劃精神的重大挑戰。一旦開啓農地發展權移轉的政策口子，可能對我國的土地管理體系帶來不可逆的負面影響。因此，相關政策的推動應極其謹慎，並需充分考量對農民財產權保障、土地永續利用以及公共利益實現的長遠影響。

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