國會改革吵什麼? 30年曆史與爭議一次看(一)

▲ 國會改革法案釋憲案,憲法法庭6日進行言詞辯論。(圖/翻攝自YouTube/司法院影音)

● 王婉諭/時代力量黨主席

2024年4月以來的國會改革修法,引起強烈的爭議,立法院內上演全武行,立法院外民衆頻頻聚集抗議,法界羣起連署呼籲退回修法重新審議。三讀通過後,總統府、行政院、立法院民進黨團、監察院都聲請釋憲,憲法法庭也在7月19日裁準暫時處分,凍結了這次修法的大量條文。

國會改革,是一段長達30年的歷史,最早始於1990年代的終結萬年國會與修憲工程,以下就請跟着我們,一起回顧這段歷史。

國會改革的起點:從國會職權集中的修憲工程談起

爲什麼國會要改革?要從我國的憲政體制說起。

與國際常見的行政、立法及司法三權分立不同,我們把考試權從行政權分出,把監察權從立法權分出,形成行政、立法、司法、考試、監察的五院五權制度。同時,我們還有由人民直選的「國民大會」,代表人民,行使修憲、總統選舉及罷免的權力。

▲ 《中華民國憲法》將監察權從立法權分出。(圖/記者李毓康攝)

在一般民主國家,代表民意,行使立法權的機關稱爲「國會」,履行審議法案、議決預算、監察權與代表權等各項權力。所以,中華民國的五權憲法制度中,國會的職權一分爲三,由國民大會、立法院、監察院來分享。

從1990年代開始,修整怪異的憲政體制,整並立法機關,一直是十四年來七次修憲工程的主軸。廢除國民大會後,監察委員不再由省市議會選舉,改由總統提名、立法院同意,考試院、司法院的人事同意權,以及總統、副總統罷免提案權,都轉由立法院行使,總統則由改由人民直選。

至此,一分爲三的國會職權,逐漸往立法院集中。

還沒改完的國會改革:軟弱無力的立法局如何變成立法院

在兩蔣統治時代,臺灣的立法院常被戲稱爲行政院的立法局。原因很簡單,從中國搬來臺灣,1948年後從未改選的萬年國會,霸佔立法院大多數的席位,只是蔣介石、蔣經國政權的橡皮圖章。

直到1991年12月31日,在任超過43年的第一屆立法委員,終於全數優待退休,終結了「萬年國會」。

之後,我們經歷了三波的國會改革。

▲ 「萬年國會」終結後,臺灣經歷了三波的國會改革。(圖/《ETtoday新聞雲》資料照)

第一波的改革,發生在1999年,重點在於提升議事效率,提高法案通過數。例如:制定黨團協商制度。然而,用「喬」的黨團協商,凌駕應該好好「討論」的立法過程,傷害了立法品質和專業性。

第二波的改革,發生在2001~2002年,透過改善黨團協商制度,強化委員會權力,來糾正黨團協商帶來的不良影響。雖達成一定成效,但並未顯著提升立法品質與公衆信任。

第三波的改革,自2001年展開。推動者認爲國會亂象與立法委員素質不佳,是因爲國會席次太多,複數選區讓地方型的惡劣政客能進入立法院,因此推動了國會席次減半與單一席次兩票制,但也加劇了票票不等值,造成小黨生存空間受限,壓制少數聲音等問題。

這三波改革,並沒有讓立法院馬上變好, 仍有許多問題導致後續的改革聲浪。

►►►思想可以無限大--喜歡這篇文章? 歡迎加入「雲論粉絲團」看更多!

舉幾個例子如下。

〈一〉挑燈夜戰趕工立法成常態,立法品質堪憂

▲ 立法院在會期結束前挑燈夜戰,趕工立法,已經不是新聞。(圖/《ETtoday新聞雲》資料照)

三十幾年來,立法院在會期結束前挑燈夜戰,趕工立法,已經不是新聞。三讀通過的條文重複、遺漏、文字錯誤等狀況層出不窮。難以想像一個民主化三十年的國家,竟然用這種清倉的方式,接連通過攸關全國人民的法律。

〈二〉立委頻繁更換委員會,難以養成審查專業

更糟糕的是,由於立委每年皆重新調整所屬委員會,委員會成員頻繁變動,導致立委難以長期深入的參與特定政策領域,委員會的質詢與審查,很自然變成立委的秀場,而不是展現專業實質審議的地方。再加上黨團協商架空了委員會,越來越多的委員會法案審查淪爲過場,更進一步削弱了委員會的作用。

〈三〉行政權與立法權武器嚴重失衡,「立法院」還是「立法局」?

在2000年首次政黨輪替之前,行政權與立法權皆由執政黨掌握,立法院只是行政院的橡皮圖章。政黨輪替後的2000至2008年,儘管在野的國親兩黨掌握國會多數席次,但並未修法強化立法院的權力。

2008年至2024年,國、民兩黨掌握行政權與立院多數,前後完全執政16年,完全沒有提升立院權力來監督自己的誘因,因此,國會改革未有實質進展。

▲ 國、民兩黨掌握行政權與立院多數,前後完全執政16年,完全沒有提升立院權力來監督自己的誘因。(圖/記者屠惠剛攝)

再者,國、民兩黨完全執政時,行政院只需與執政黨立委事前「溝通」,即可順利通過法案。這導致行政院經常獨厚執政黨立院黨團,在提供資料、法案說帖時大方,對於在野黨則是層層阻礙、推託再三。在這種情況下,在野黨經常批評執政黨的立委是黨意立委,執政黨佔多數的立法院只是行政院的立法局。

問題的根源,還是在於立法院缺乏輔助監督的調查權。缺乏足以抗衡行政權武器的在野黨,只能在國是論壇、質詢等場合作秀搏眼球,吸引媒體關注,但始終無法有效監督行政權。

國會改革的在野共識:支持強化國會權力

也是因爲這樣,賦予立法院聽證權與調查權,強化立法院職權來監督制衡行政權,成爲過去30年來不分藍綠,在野國會改革法案的最大共識。

一定有人會問,現在的國會不是可以調閱資料嗎?這和「調查權」和「聽證權」有什麼不同?以下就帶大家來解析。

什麼是聽證權(Hearing Power)?

立法院的聽證權,是指立法院可以召集相關人士或專家,到立法院進行聽證,以瞭解特定議題或法案對利害關係人的影響。通常,聽證會通常由相關委員會召開,涵蓋的主題廣泛,從公共政策到法律修正的評估,都可以成爲聽證會的內容。

▲ 聽證會必須搭配一定的規範,約束出席者說真話。(示意圖/擷取自直播)

聽證會跟現有公聽會最大的差別,是必須搭配一定的規範,來約束出席者說真話,不能說謊。對於行政官員,通常還會課以出席的義務,不能拒絕或是無故缺席立法院聽證會的邀請。

什麼是調查權(Investigation Power)

立法院的調查權,是一種資訊取得權的輔助性權力,用以輔助立法院行使職權,針對特定議題或事件展開調查,監督行政部門。文件調閱、要求證人出席作證等形式,都是調查權實際行使的可能作法。

除了臺灣,目前許多國家都有「國會調查權」制度。爲了釐清真相,可以要求與調查事項有關的政府官員與人民到國會作證。如果接受調查的對象,做了虛僞證詞、或是無正當理由拒絕作證,可以處以刑罰的有期徒刑。在美國,拒絕作證,可處一年以下有期徒刑,作僞證,則可處5年以下有期徒刑;在日本,對拒絕出席、宣誓、作證、提出文件與作虛假陳述者,則是可以處3個月以上十年以下有期徒刑。

▲ 在美國,拒絕作證,可處一年以下有期徒刑,作僞證,則可處5年以下有期徒刑。(圖/達志影像/美聯社)

在臺灣,多年來立法院一直沒有具備約束力的調查權。2004 年,針對〈三一九槍擊事件真相特別調查委員會條例〉是否違憲,大法官做出了釋字第585號解釋,是目前對於國會調查權最爲權威性的見解:

「立法院爲國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織,代表人民行使立法權。立法院爲能有效行使憲法所賦予之立法職權,本其固有之權能,自得享有一定之調查權,主動獲取行使職權所需之相關資訊,俾能充分思辯,審慎決定,以善盡民意機關之職責,發揮權力分立與制衡之機能。立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力,基於權力分立與制衡原則,立法院調查權所得調查之對象或事項,並非毫無限制。」

大法官的立場很清楚,依照《憲法》,立法院爲了行使憲法賦予的職權,應該具備一定的調查權來取得相關資訊。但是,立法院的調查員,是一種輔助性的權力,必須有所限制,不該無邊無際,侵害了其他機關的權責。

國會聽證調查制度:綠黃白版本比一比

建立有約束力、有罰則的國會聽證調查制度,成爲國會改革的重中之重。

2012年,當時在野的民進黨由林佳龍領銜提案,2016年時代力量黨團版本,2024年的臺灣民衆黨版本(而非藍白再修正動議版),這三個版本的聽證調查制度,在結構與文字上都非常相似,代表的是2012年以來,在野黨立委與學者專家的長期主張。

▲ 《立法院職權行使法》民進黨林佳龍2012版本 / 時代力量2016版本 / 民衆黨2024版本。(圖/時代力量提供,下亦同)

這三個國會改革的草案版本,最大的共同點在於建立「有罰則、有約束力的聽證調查制度」。但是,並未出現「反質詢」、「藐視國會罪」等名詞與相關的罰則。

停滯的國會改革 還是沒有聽證調查制度

綜合以上的討論,自1990年代至今,國會改革從終結萬年國會、國會職權集中起步,接着在1999年建立黨團協商制度、強化委員會職能,2005年修憲國會席次減半與單一選區兩票制後,至此停滯不前。

僅有在野黨繼續大聲疾呼國會改革,要求建立「有罰則、有約束力的聽證調查制度」,但毫不意外的遭到執政黨多數阻擋。之後的國會改革,僅就國會公開透明有所突破,包含黨團協商在內的立法院所有會議,都要在國會頻道及隨選視訊系統直播。30年來的國會改革,爲您整理如下表:

▲▼ 30年來的國會改革。

● 本文獲授權,轉載自「時代力量」網站。以上言論不代表本網立場,歡迎投書《雲論》讓優質好文被更多人看見,請寄editor88@ettoday.net,本網保有文字刪修權。