拜登將缺席東協峰會 美媒：美中在東南亞影響此消彼長

拜登將缺席東協峰會，美媒：美中在東南亞影響此消彼長。（示意圖／Shutterstock）

東協將於9月5日至7日舉辦東協中國、東協美國及東亞峰會等會議，不過白宮已在稍早宣佈，美國總統拜登不會出席，而是讓副總統代爲出席。美國之音引述觀察人士分析，這顯示美國在緬甸危機上仍不願扮演主導地位，但這可能讓中國大陸擴大對緬甸的影響力、同時在南海繼續進行擴張，也恐讓東協明年制定更多對北京有利的政策。

美國總統拜登將在下個月初在印度新德里舉行的二十國集團（G20）峰會之後前往越南，與越南共產黨總書記阮富仲（Nguyen Phu Trong）會晤。白宮在聲明中指出，兩國領導人將探索如何推動和以創新爲驅動力的越南經濟增長，並透過教育交流和勞動力發展項目，擴大兩國人民之間的聯繫。

拜登即將啓程的印度和越南行，顯現美國正致力於加強與印太區域盟友的合作，不過白宮已在稍早表示，拜登並不會出席下個月的美國─東協峰會（U.S.-ASEAN Summit）和東亞峰會（East Asia Summit），而是改由副總統賀錦麗參與會議。

第43屆東協高峰會與相關會議預計於今年9月5日至7日在印尼雅加達舉行，期間包含東協中國峰會、東協美國峰會，及東亞峰會等會議。

雖然部分人士批評，拜登缺席第43屆東協高峰會與相關會議，恐導致美中在東南亞的影響力此消彼長，不過美國國家安全顧問蘇利文對此迴應表示，拜登曾線上出席首屆東亞峰會、並親自參加去年的東亞峰會，且這次將是賀錦麗三訪東南亞，「這是對東協這一機構和東協中心地位的重大投資」。

然而，觀察人士分析，雖然美國官員稱，華府對東南亞的政策持續且呈上升趨勢是事實，但在中美摩擦加劇之際，「拜登對東協相關峰會東道主印尼的不屑一顧，卻顯得意在言外」。

學者：美國與東協關係或受衝擊。

報導引述新加坡智庫尤索夫伊薩東南亞研究院（ISEAS-Yusof Ishak Institute）於近期在自家網站「Fulcrum」發表一篇名爲「拜登缺席雅加達：（不）露面的意味不言自明」（Biden Skips Jakarta： When（Not） Showing Up Speaks Volumes）的文章，共同作者ISEAS高級研究員鍾偉倫（William Choong）及佘麗蓮（Sharon Seah）在文中表示，印尼已調整第43屆東協高峰會與相關會議的時程，以確保拜登出席東亞峰會，但拜登最終仍選擇不去雅加達，這是對印尼即將卸任的佐科．維多多（Joko Widodo）發出的一個信號，表明「印尼根本不在美國政府的關注範圍內」。

文章說，像是美國前總統歐巴馬於2009年簽署《東南亞友好合作條約》（Treaty of Amity and Cooperation）、並於2016年在陽光之鄉主辦美國-東協領導人特別峰會，還在兩屆任期內會見10位東協領導人6次、分別訪問該區域7次，真正體現華府向亞太區域的「傾斜」，「是任何戰略或文件都無法言喻的」。

但鍾偉倫及佘麗蓮在文中說明，相較之下，「拜登在這方面所達成的成就則較少」，雖然他在去年於華府舉辦第二屆美國與東協特別峰會、並在去年底將雙邊關係提升爲「全面戰略伙伴關係」（Comprehensive Strategic Partnership），及參加過兩次東亞峰會，但幾乎未訪問該區域，「在這種情況下，拜登拒絕雅加達的決定等同顯示，華盛頓在美國與東協關係上放假」。

專注東南亞研究的澳洲國立大學學者杭特．馬斯頓（Hunter Marston）也示警，拜登「在美國與東協關係上放假」，恐讓與北京頻頻在南中國海發生衝突的東南亞部分國家更顯弱勢，難以抵抗中國大陸的海上擴張行徑。

北京在南中國海恐有機可乘？

美國之音引述馬斯頓分析稱：「拜登缺席東協峰會向東南亞夥伴傳遞一個信號，也就是說，如果他們不能依賴美國，他們可能不得不對中國在南中國海加大的軍事壓力採取順從態度。在該地區，如果沒有美國的積極參與，這些國家會無所倚仗，至少面對中國的主張，少了一個支持他們的夥伴。」

中國大陸依據其「九段線」主張，宣稱幾乎整個南海都爲其領土，並在此片海域修建軍事設施，導致其與越南、菲律賓等東協國家爭端不斷。美國第七艦隊指揮官卡爾．托馬斯8月26日表示，中國大陸在南海包含對菲律賓船隻使用水炮等「侵略行爲」，必須受到挑戰和制止，並對菲律賓保證，面對該地區的「共同挑戰」，美國會提供支持。

不過，中國大陸外長王毅本月中斥責，美國等「外部勢力在背後持續攪亂局勢」，「希望地區國家對幕後黑手保持警惕，將維護南海和平穩定的主導權握在自己手中」。

馬斯頓說，拜登缺席東協峰會就等同符合中國大陸的說法，「也表明東南亞對美國可能從該區域撤軍的擔憂，也許有一天，東南亞國家就必須自己照顧好自己。」

報導引述越南胡志明市國家大學人文與社會科學大學國際關係助理研究員武氏翠安分析，拜登9月無法親赴雅加達參與美國－東協峰會和東亞峰會，必然也失去和東協領導人就應對中國大陸在南海的侵略行徑上，有直接表達和交換意見的機會，不過拜登選擇前往越南而不是參加東協峰會表明，美國在東南亞的外交政策上更重視雙邊關係，而非多邊關係。

武氏翠安說：「像是從去年八月到今年四月，美國史無前例地分別與印尼、菲律賓與泰國舉行大規模軍事演習，以及美國近期支持菲律賓抗議中國在第二托馬斯淺灘（仁愛礁）的行爲等，所有其他證據都證實了這個論點。」

美仍不願在緬甸危機上扮演主導地位。

除了南海衝突外，東協目前面臨的另一項難題是懸而未決的緬甸危機。

報導稱，緬甸的軍事政變已超過2年，當地血腥衝突不斷。據緬甸援助政治犯協會（AAPP）統計，截至今年8月30日爲止，支持民主運動的人士已有逾4千人遭到軍方殺害。雖然東協爲解決危機，與緬甸軍政府達成「5點共識」，但至今仍無重大進展。

不過，武氏翠安認爲，依照過往會議聲明，即便拜登參與東協峰會，也很難爲緬甸情勢找到解方。

武氏翠安說：「回顧美國和東協領導人2022年發表的聯合聲明，可以看出，緬甸問題的篇幅很少。事實上在東南亞，美國在緬甸並沒有太多的戰略利益。此外，儘管美國支持五點共識，但美國在緬甸問題上的態度與東協存在很大差異。具體來說，美國更優先的是懲罰緬甸軍方，然後纔是促進這場暴力事件中各方之間的對話。我認爲，即使拜登總統參加今年的峰會，這一現況也不會改變。」

美國財政部在一份聲明中表示，美國於8月23日擴大對緬甸制裁，包括幫助緬甸軍政府採購用於對本國人民發動空襲的噴氣機燃料的外國公司或個人。但觀察人士批評，美國或其他西方國家對緬甸的制裁，並不足以有效阻止軍政府的暴力活動。

與此同時，雖然北京一直否認暗中幫助緬甸軍方，但中國官媒已開始採用軍政府的官方頭銜及官員名稱，「看似承認了緬甸軍政府的合法性」，可能顯示中國大陸的支持已從今年開始趨於檯面化。

澳洲國立大學學者馬斯頓也說，拜登缺席峰會凸顯美國仍不願在緬甸危機上發揮領導地位，只希望持續以有針對性的制裁、及提倡東協的外交解決方案，來應對當地的人道危機，但依目前情況，這很有可能讓北京藉此加大對緬甸的影響力。

馬斯頓說：「北京對緬甸軍方的支持越來越多，特別是自去年12月以來，中國外交官與緬甸軍方之間的高層接觸已增加到接近每月一次。與此同時，中國一直與緬甸北部的民族地方武裝密切接觸，敦促他們在抵抗軍方對國家的控制上，不要與民族團結政府（NUG，由緬甸軍政府反對者所領導的組織）合作。因此，中國正在間接支持緬甸軍事統治。」

寮國會讓東協更往中國大陸靠攏嗎？

今年的東協峰會除了預計會將南海和緬甸危機納入議程外，東協2023年的輪值主席國印尼也會在會議上將輪值主席國職位交棒給寮國，後者將主辦明年東協各項會議。

不過，除了柬埔寨外，寮國可說是東協10國中與中國大陸關係最爲友好及密切的國家，外界因此憂心，華府若在兩國的「鐵桿」情誼持續升溫時忽略關注東南亞，在此區域的影響力恐節節敗退。

對此，印尼戰略與國際問題研究中心（CSIS）國際關係研究員哈里斯馬（Muhammad Waffaa Kharisma）表示，身爲明年東協輪值主席國的寮國，仍會致力在應對美中等大國之際努力表達東協立場，然而相較中國，美國與東協固定舉辦論壇的次數明顯少了許多，雖然美國致力與東南亞部分國家擴展雙邊外交，但若與東協整體的互動仍有限，明年在寮國主政下，可能讓東協制定更多對北京有利的政策。

哈里斯馬說：「東協在氣候、海洋治理和藍色經濟等議題上，很多都與中國有關，如果美國持續在東協失去優勢，東協將愈來愈難在這些議題上忽略中國的影響力，這也會讓美國更難以與中國日益增長的影響力進行競爭或對抗。」